伍爱群等委员:
你们提出的“关于加快构建上海‘ 十四五’多元化事故预防机制的建议”收悉。经研究,现将办理情况答复如下:
一、关于以风险管理为核心夯实八大管理举措
根据应急管理部(原国家安全监管总局)部署,结合上海实际,本市分别从2009年和2011年启动危险化学品和工贸企业安全生产标准化建设,以此为抓手提升企业安全管理能级,从根本上预防和减少生产安全事故。至2020年底,全市危险化学品企业累计等级达标235家,其中:一级1家、二级68家、三级166家;工贸企业累计等级达标8800家,其中:一级12家、二级1045家、三级4992家;小企业累计达标2751家。《企业安全生产标准化基本规范》(GB/T 33000-2016)实施后,本市严格按照规范中的职责、制度化管理、教育培训、现场管理、安全风险管控及隐患排查治理、应急管理、事故查处、持续改进等8个方面进行评审,基本涵盖提案建议中的八大管理方面。
2017年,按照国务院安委会办公室统一部署,本市印发《上海市企业安全风险分级管控实施指南(试行)》,连同2013年实施的《上海市安全生产事故隐患排查治理办法》,构建起风险隐患双重预防工作机制,及时补齐“安全风险管控及隐患排查治理”这一安全生产标准化达标创建过程中的明显短板。2019年,修订后的《上海市企业安全风险分级管控实施指南》正式发布实施,整合后的“上海市风险隐患双重预防信息系统”同步上线,至此初步形成以风险管理为核心的企业安全生产标准化管理体系。通过风险自报自控、隐患自查自纠的制度设计,鼓励生产经营单位形成事故预防的内生动力。
二、关于发挥党政主导、应急协调的多元共治系统功能
在党委政府方面,市应急局以落实《上海市党政领导干部安全生产责任制实施细则》为抓手,将安全写入市安委会成员单位“三定”职责,动态修订“四类清单”,实施安全生产“一票否优”。组建危险化学品、消防、建筑施工、道路交通、海上危险货物运输等重点行业领域安全专业委员会和安全发展示范城市创建工作专业委员会。谋划四大类突发事件统筹应对,推进成立市自然灾害防治委员会,研究形成本市应急管理综合议事协调机构设置建议方案和综合行政执法机构改革建议方案。
在生产经营单位方面,印发《上海市应急管理局关于进一步落实企业安全生产主体责任意见的通知》,着力事故预防的主体责任落实,并树立标杆典型,例如闵行区将上海紫燕合金应用科技有限公司、奥特斯(中国)有限公司等企业树立为粉尘防爆示范样板企业,嘉定区将上海汽车变速器有限公司树立为存在有限空间作业标杆企业,通过现场观摩、VR实操、互动交流等方式,带动辖区同类企业更好地预防事故。建立中央在沪及地方国有企业集团“年初明确考核指标、年中上门帮扶指导、年末全面评估考核,全年持续跟踪服务”工作机制,持续抓住安全监管的关键少数,发挥国有企业在事故预防中的示范引领作用;同时组织宝武集团、地产集团、上海电气、光明食品、东方国际、烟草集团、百联集团等,参与冶金等八大类工贸行业监督检查指导手册编制工作,为实施分类精准执法奠定专业基础。
在社会团体方面,印发《上海市危险化学品和工贸行业领域安全生产责任保险实施办法》,要求保险机构按照《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》规定的服务内容、形式、保障、评估和改进要求,开展生产安全事故预防服务;引导保险机构协助投保单位开展安全生产标准化、应急预案编制与演练、安全生产科技应用等工作;鼓励保险机构委托有资质的安全生产技术服务机构或者自行获取安全评价资质,为投保单位依法开展安全评价,出具安全评价报告。大力扶持科研院所、协会社团等开展安全生产事故预防方面的标准规范研究工作,重点培育了《粉尘爆炸重大事故隐患治理工程验收技术规范》等地方标准和《工贸企业安全风险分级管控基本规范》等团体标准。连续多年委托第三方机构参与危险化学品行政审批事项的技术审查,参与全市工贸行业安全管理评估和国有企业集团年度安全生产考核,参与企业安全生产标准化等级达标评审等,并形成固化经验。
在民众方面,进一步完善了本市应急管理系统信访工作体制机制,建立市民诉求综合处理平台;进一步发挥举报奖励在安全生产中的激励作用,提供便捷的举报奖励途径,让人人都能参与社会治理。在危险化学品生产储存企业事故预防方面,全面实施专家指导服务工作,并通过集中培训统一专家手势,为安全监管提供技术支撑,为行政执法提供必要补充。各区也形成了一批发动民众共治的经验做法,例如嘉定区成立了一支由专业技术人员组成的安全生产巡访团,义务排查生产经营单位存在的安全隐患。
三、关于完善制度建设与平台建设相结合的事故预防机制
在制度建设方面,着力通过制定并实施市区两级全覆盖、精准化的《年度安全生产执法计划》,强化企业事故预防各项举措的有效落实。一是按照应急管理部编制的3大类21个监督检查重点事项清单,对危险化学品生产储存使用企业、工贸八大行业企业、安全生产专业服务机构等开展普适性检查,实施一般预防;二是按照“三位一体”(执法告知+现场检查+交流反馈、主要负责人+安全管理人员+岗位操作员工全程参与、执法+专家)执法工作模式,对炼化、钢铁、铝加工(深井铸造)等企业开展深度检查,实施重点预防;三是针对本市事故特点和深层次原因,结合安全生产综合整治三年行动计划,开展“落实企业主体责任专项检查”,实施特殊预防。同时,编制《上海市生产安全事故调查处理导则》,指导各区规范开展事故调查处理工作,真正做到“四不放过”(事故原因未查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过)。修订印发《上海市应急管理局重大、较大生产安全事故责任追究和整改措施落实情况评估办法》,为规范开展较大及以上生产安全事故评估工作提供规范标准,并对2015年以来本市4起重大事故分别开展整改落实情况评估。
在平台建设方面,根据“边建设、边使用、边完善”原则,急用先行建成“应急联动处置系统”和“危险化学品全过程监管信息系统”,并继续深化拓展系统应用功能,满足应急实战需求。一是通过“应急联动处置系统”实现了安全生产类突发事件应急联动处置;围绕自然灾害应对,扩展接入12345热线信息、110警情信息、重点景区等城市运行信息;重点开发了雨雪冰冻应用场景,会同市气象局和市政府总值班室开展暴雪红色预警演习,构建冬季极端天气预警实时化、信息化和智能化响应机制,增强风险预警和应急响应能力。二是通过“危险化学品全过程监管信息系统”整合危险化学品生产、经营、储存、使用、运输、危险废弃物处置六大环节的多源数据,实现比对分析、监测预警、智能应用,提升本市危险化学品系统性风险防范能力。目前,全市93家构成1-4级重大危险源的危险化学品企业,全部实现视频与监控数据接入,扩大了安全生产风险监测网络覆盖面。此外,协调推动市交通委电子运单系统、上海化工区管委会电子标签系统,基于市应急局牵头的危险化学品信息系统交互数据和赋能应用。
下一步,市应急局将加快推进应急管理数字化赋能。围绕本市全面推进城市数字化转型战略要求,聚焦风险发现和协同处置两大重点,充分借力“一网统管”平台,加快已建系统的迭代升级,用数字化方式创造性地解决超大城市安全治理和安全发展难题。拓展“危险化学品全过程监管信息系统”应用功能,将安全生产风险监测预警管控面从1-4级重大危险源逐步扩展至全市所有危险化学品从业单位,强化人、装置(设备)、作业环境监控视频的智能识别与分析应用,共享构建危险化学品全生命周期管理信息数据链,增强大数据比对分析和多场景应用能力,提升生产、经营、仓储、使用、运输、废弃物处置等环节的智能综合监管效能。强化完善“应急联动处置系统”实战实用性,重点开发隧道内火灾、道路大雾团雾等应用场景;进一步厘清应急救援指挥和联勤联动业务机制,推进线上与线下业务的充分融合,实现跨部门、跨区域、跨层级应急处置信息流转和处置流程的协同管理。启动自然灾害风险综合监测预警系统立项,运用本市自然灾害综合风险普查结果,依托“一网统管”开发自然灾害综合监测预警、综合风险评估、多灾害情景推演与决策辅助的应用系统。
四、关于建立应急推动与立法推动的双重推动模式
近年来,市应急局坚持在法治前提下,推动事故预防举措通过制度性、程序性和规范性的转化纳入法治轨道。目前,市应急局正在积极推动《上海市安全生产条例》的修改工作,并考虑从加强风险防范、完善责任追究等方面强化事故预防制度。在加强风险防范方面,拟分别从政府端、企业端建立风险分级管控制度,实现危险因素辨识、安全风险评估分级管控和事故隐患排查整改的全程闭环管理。在完善责任追究方面,拟在以往查明事故原因、落实事故责任的基础上,将事故调查的重点推进到关注风险、政策、制度、标准和技术、能力等深层次问题,为事前风险防范提供支撑。例如通过出具事故预防建议书的形式,对事故调查中发现的普遍性、典型性的问题,提出意见和建议。同时,建立后评估制度,对事故整改和防范措施落实情况进行评估。
目前,《安全生产法(修正草案)》已提交全国人大常委会审议,市应急局将密切关注上位法修改的进程和内容,结合本市实际特点,完善有关制度设计,待上位法出台后,推动出台本市地方立法,完成《上海市安全生产条例》的修改工作。
五、关于走访沟通中的补充问题
走访沟通过程,委员们还提出了两方面的建议:
(一)关于特大城市新型安全风险的应对和防控。主要包括高架桥隧等建筑结构薄弱点的监测预警、新能源电池广泛使用后的安全管控、新兴行业安全标准的研究编制、公共场所应急预案的宣传普及等。下一步,市应急局将充分发挥市安委会各重点行业领域安全专业委员会的作用,协调相关部门进行专题研究。
(二)关于将本提案有关建议纳入本市应急管理和安全生产“十四五”规划。目前,《上海市应急管理“十四五”规划(第二次征求意见稿)》“主要任务”中“强化灾害事故预防体系建设”、“强化社会多元参与体系建设”、“强化依法规范治理体系建设”、“提升应急创新发展能力”等章节已经涵盖本提案的4个方面建议;同时《上海市安全生产“十四五”规划(征求意见稿)》“主要任务”中也涵盖了风险防控、依法治理、科技支撑、多元治理等方面的细化谋划。下一步,市应急局将根据意见反馈情况,及时对征求意见稿进行修改完善并按程序发布。
上海市应急管理局
2021年5月20日
通讯地址:复兴中路593号 邮编:200020
承办人:张之崟 电话:54667282
联系人:郁毓 电话:54667063