中共上海市委全面依法治市委员会办公室：
按照《关于报送法治工作情况报告的通知》（沪法办〔2021〕33号）要求，市应急局认真梳理2021年度法治建设工作情况，提出2022年法治建设工作打算，形成了工作报告。现函报如下。
市应急局在市委全面依法治市委员会的坚强领导下，认真贯彻中央全面依法治国工作会议和市委全面依法治市工作会议精神，紧紧围绕中央、市委关于推进法治政府建设重要决策部署，紧盯法治政府建设领域人民群众反映强烈的突出问题，不断总结经验、发现问题、落实责任，统筹提升科学立法、严格执法、全民守法等各领域工作，努力以高质量的应急管理法治建设打造高水平的营商环境，点亮应急管理法治名片，促进本市应急管理体系和能力现代化。
一、学习宣传贯彻习近平法治思想和市委全面依法治市工作会议精神情况
市应急局按照贯彻市委全面依法治市工作会议要求，深刻把握习近平法治思想的精神实质和核心要义，紧紧围绕“十一个坚持”，切实增强贯彻落实习近平法治思想的思想自觉、政治自觉、行动自觉，切实将习近平法治思想贯彻落实到本市应急管理系统推进全面依法治市工作各方面和全过程，更好转化为上海应急管理法治建设的生动实践，全力推动习近平法治思想在本市应急管理系统落地生根。
（一）加强学习培训。按照《中共上海市委全面依法治市委员会关于深入学习贯彻习近平法治思想的通知》（沪法委〔2021〕2号）要求，市应急局积极通过党委理论学习中心组学习、执法人员培训等渠道，加强各层级人员学习习近平法治思想工作，持续推动习近平法治思想学习往深里走、往心里走、往实里走。邀请上海交通大学资深法学教授在市应急局党委中心组扩大学习会上作专题辅导，结合新时代应急管理事业建设和发展，为局机关全体人员讲解习近平法治思想的时代背景、丰富内涵、重大意义。
（二）深入宣传阐释。印发《习近平法治思想核心要义》海报，在本市应急管理系统内部开展专题宣传，切实将习近平法治思想作为行动指南，推动各项工作有序进行。结合新修订的《安全生产法》《行政处罚法》等，在本市应急管理系统内部，并向部分负有安全生产监督管理职责的部门、国有企事业单位，开展习近平法治思想、相关法律法规和有关安全生产的重要论述精神的宣贯30余次。采取“两微一端”宣教、播放公益宣传片、发送公益短信、分发宣传手册等多种方式，开展“5·12”防灾减灾宣传周活动，不断提升全民灾害风险防范意识和能力，与相关部门精心制作“公共安全教育开学第一课”，在全市大中小学生和教师、家属中普及安全知识、培育安全文化。
（三）细化任务落实。根据《贯彻习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的重要讲话精神任务分工方案》部署，市应急局主要任务是参与“系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业”相关工作。对此，市应急局从着力提升应急管理制度建设、加强安全生产领域立法保障、深入推进严格规范公正文明执法等3个层面，编制出台上海市应急管理“十四五”规划和4个专项规划，全面推进应急预案体系建设，加强应急防控处置、应急救援队伍建设和完善应急物资保障，立足本市特点积极推进《上海市安全生产条例》修改，加强执法队伍和能力建设，完善执法方式，健全执法规范等，进一步落实有关任务举措。
（四）严格督查督办。细化分解市委市政府年度重点目标任务责任到处室，明确专人负责督办，每月汇总工作推进情况，定期向市委市政府目标管理系统填报相关成效。对市领导重要批示建立台账管理督办机制，确保每一条批示指示得到有效落实，相关情况均按时反馈市委市政府督查室。对局机关年度工作要点同样建立督办管理机制，每季度梳理汇总各处室工作推进落实情况，形成工作总结，及时向市委市政府报告工作。
二、法治政府建设率先取得突破情况
（一）以法治保障国家战略有力推进
1.支持自贸区新片区、五大新城改革发展。根据市政府办公厅统一安排，组织对前期已先后向临港新片区管委会、浦东新区下放的事权落实情况和实施效果开展评估，发挥好传帮带作用，切实帮助承接部门提升效率水平。在此基础上，秉承“市区协调、相对集中、应放尽放、批管匹配、成熟一批下放一批”的原则，研究探索向中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理委员会进一步下放事权，扩大原下放事权实施范围至“产城融合区”。此外，为了支持“五个新城”建设，探索待信息化条件成熟后向五个新城所在区应急管理部门进一步下放非药品类易制毒化学品生产、经营备案等3项事权。
2.深化“长三角”应急管理一体化发展。紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，系统谋划长三角应急管理专题合作任务，应急管理专题合作组2次在上海召开专题会议，商研形成年度应急管理专题合作工作要点，深入研究《长三角地区一体化发展三年行动计划（2021-2023年）》和《长三角公共卫生等重大突发事件应急体系建设方案》应急管理重点合作事项，编制长三角公共卫生等重大突发事件应急体系任务分解表，推进完善重大突发事件应急体系，构筑长三角安全发展共同防线。应急管理专题合作重点项目有序推进，建设区域应急管理信息共享交互平台、长三角自然灾害应对协同机制，成功举办首届长三角国际应急减灾和救援博览会，推进危险化学品重大事故防控技术支撑基地建设，推进实施危化品道路运输联合管控机制，不断深化长三角应急管理协同发展。
（二）以科学民主立法保障完善城市治理
1.修订《上海市安全生产条例》
加强组织领导。5月12日，时任市委常委、常务副市长陈寅同志，市人大常委会副主任陈靖同志主持召开《上海市安全生产条例》（以下简称《条例》）修订工作领导小组双组长会议，听取市应急局安全生产专项整治工作情况和《条例》修订进展情况以及各有关部门的修法建议，布置和推动修法工作。深入开展调研。市应急局积极配合市人大社会委赴金山调研安全生产工作，听取近期相关事故情况和有关立法防范措施；赴市检察院调研了解安全生产公益诉讼情况和立法建议；先后组织召开了《条例》修订进展情况专题汇报会、运用大数据保障安全生产专题会、谋划城市安全的数字治理和社会共治专题会等，广泛收集立法建议，经历了三轮整体性重塑，数十易其稿，形成《条例》草案。解决重点问题。《条例》重点突出“一个中心”，即以强化城市运行安全为中心，结合上海城市安全的视野和特点，尝试将《条例》的定位跨前一步，作为城市运行安全法律体系中的实施性、综合性、框架性的规则。“两个责任”，即压实生产经营单位的主体责任，夯实全覆盖的制度管理、流程管控和全员责任制；压实政府部门的监管责任，完善横向到边、纵向到底的整体监管网络构架。“三个转变”，即推动安全治理观念思维转变，从查事故、除隐患为主向风险预防转变；方式路径转变，依托大数据资源平台和两网融合赋能，推动安全管理的科学化、数字化、智能化提升；治理主体转变，全面推动安全生产工作的多元共治、齐抓共管。“四个突破”，即在“新”上谋突破，针对实践中的新型业态、新型用工、新型技术、新材料、新工艺强化管理；在“实”上求突破。以更明确的列举式规定和数据对接报送制度、风险分级管控制度、安全告知和承诺制度等新举措，夯实责任；在“严”上寻突破。增加多项行政处罚、实行单位个人双罚制、实施信用惩戒、拓展行刑衔接、引入公益诉讼，强化法律责任；从“事”的反思中找突破，发现薄弱环节和监管需求，明确禁止或限制性规定，设置了事故调查报告公开制度、事故预防建议书制度和事故统计分析制度，完善跟踪闭环。
10月28日，在新《安全生产法》9月1日起正式实施后的2个月内，《上海市安全生产条例（修订）》经市十五届人大常委会第三十六次会议表决通过，将于2021年12月1日起施行。
2.组织《上海市人民政府关于本市烟花爆竹安全管理相关行政许可权和行政处罚权实施工作的决定》修订调研
根据年度立法工作计划，我局会同市消防救援总队调研了解本市当前烟花爆竹管理工作中的管理现状和主要矛盾，对《决定》修订的必要性、可行性进一步细化论证，并对修改的主要内容提出参考建议，形成了调研论证报告及文本草案并报送市司法局。
（三）以全面依法履职加强法治政府建设
1.组织编制应急管理“十四五”规划。牵头完成编制《上海市应急管理“十四五”规划》及其4个分项规划（安全生产、综合防灾减灾、应急救援、消防事业发展），牵头制订推进城市安全发展、灾害防治、风险防控、空中应急救援等30余项政策文件，形成比较完备的城市法规政策体系。
2.深入推进应急管理领域“一网通办”。进一步减少办理时间，行政许可平均承诺办理时间比法定时间减少75%，当日即办件占全部业务情形的46%，深入落实“两个免于提交”和证明事项告知承诺，原则上不再收取可通过电子证照、数据核验方式审验的相关材料扫描件、复印件；提供申请条件预判、申请表格预填、申请材料预审等智能化“好办”服务和“3分钟填报、零材料提交”的“快办”体验；实现统一在线预约和快递服务，承诺预约办理等候时间不超过10分钟，电子证照主动推送，纸质证照采用统一快递寄递，实现“全流程网办、零见面审批”。
3.深度融合城市运行“一网统管”。印发《关于加强应急管理数据资源汇聚和共享管理的通知》，建立完善我市危险化学品有实物许可企业数据库，完成全市300多家有实物企业的“一企一档”建立工作，组织专家对档案内容进行核对。实施本市危险化学品风险监测预警系统升级改造，优化调整功能设置，有序推进视频智能分析模块试点工作；完成市级风险监测预警系统值守机构和值守工作机制的搭建，推动各区建立相应的系统值守岗位要求和工作机制，逐步形成应急部-市应急局-区应急局-企业4个层级的风险预警处置工作架构。进一步完善上海市风险隐患双重预防管理系统，拓展“一屏观天下、一网管全城、鼠标巡逻、键盘站岗”的远程监管功能，在“一张图”上实现企业风险管控、隐患排查、执法闭环等信息的动态更新、互联互通和综合应用。
4.严格执行重大决策程序规定。制定上海市应急管理局重大行政决策事项范围，对涉及应急管理相关规划、重大公共政策和措施、重大公共建设项目以及对本市经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项，按局党委“三重一大”事项审议程序，报经党委会、局长办公会集体研究讨论决定，每年及时更新当年度重大行政决策事项目录并主动公开。今年邀请4家中央在沪及地方国有企业的代表列席局长办公会，共同审议列入2021年度市应急局重大行政决策事项的《强化中央在沪及地方国有企业等单位安全生产主体责任落实暂行办法》，实现政企联动推进安全生产工作。
5.持续推进落实本市应急管理行政执法体系和制度建设。加强案卷评查管理。着力构建分类分级执法体系，加强执法案例指导，规范执法案卷管理，畅通执法投诉举报，扎实开展案卷评查，在应急管理部组织的执法案卷评审中，本市执法案卷质量名列前茅。落实全过程行政执法公示制度。事前公示，规范录入公开执法信息；事中公示，通过“启动会+现场检查+总结会”和《安全生产执法检查事中告知书》等形式，明确告知相对人有关权利和要求；事后公示，加强事前处罚公示，及时汇总统计并公开双随机监管执法情况。完善执法全过程记录制度。统一全市安全生产执法文书式样，严格音像记录，除告知承诺方式取得许可后的执法检查、行政强制等必须记录的情形外，对其他各类计划检查以及行政处罚办案全过程均进行音视频记录，强化执法装备保障，规范执法记录资料管理。优化重大执法决定法制审核制度。按照市应急局重大行政执法决定法制审核制度，从主体资格、事实证据、执法程序、法律适用、处罚裁量、文书制作等方面对相关执法决定作出严格细致审查，截至2021年10月，市应急局办理的34起行政处罚案件均严格执行法制审核程序。
6.加强行政执法与刑事司法有机衔接。今年本市首次对危险化学品非法储存以涉嫌危险作业罪追究刑事责任，并将事故追究刑事责任情况通过“上海应急守护”微信公众号予以曝光。协助公安机关办理涉嫌非法储存危险化学品案件，通过召开专家研讨会、委托专业机构鉴定等形式，提供专业支撑。组织危险作业罪行刑衔接研讨会，与有关部门和专家商讨涉及的重点问题。结合案件办理经验，市应急局正与市检察院商研制定《非法储存危险化学品行刑衔接办理指引》。此外，通过定期会议，部门间进一步加强相互协作，统一法律适用，优化完善案件移送、案情通报、信息共享等工作机制运行。
7.着力推进安全生产专项整治三年行动任务。根据“1+2+9+N”三年行动实施方案，建立每月会商、动态提示、信息报送、联合督导等工作机制，深入排险除患，强化督导考核，坚持刚性执法，深入查摆问题，通过加强建章立制、示范引领、综合保障手段，完善安全生产治理体系。组织化工园区、危险化学品行业、工贸行业等近万家企业开展安全风险辨识、评估和分级管控。2021年以来，市应急局完成执法检查176家次，查处事故隐患354项，开具责令限期整改指令书45份，对17家违法违规企业实施行政处罚，罚没款金额192.27万元；各区应急局完成执法检查3120家次，事前行政处罚384件，罚没款1054.4万元。
8.危险化学品等重点行业领域监管不断完善。落实市委办公厅、市政府办公厅《关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施意见》，强化依法治理、责任落实、源头管控、风险防控、科技支撑、能力建设、应急救援、社会共治等9大领域28项具体工作，进一步提升危险化学品安全生产综合素质和能力。针对近几年本市工贸行业危险化学品使用环节事故多发频发的情况，及时印发《关于开展工贸行业危险化学品使用安全专项整治的通知》，部署专项整治。针对工贸企业“双随机”抽查中发现的共性问题，及时印发《关于进一步加强高温熔融金属作业企业安全监管的通知》，补齐监管短板。按照“互联网+监管”的总体要求，将5大类近3000家企业录入检查对象名录库，按照《安全生产监督检查随机抽查工作实施细则》，落实执法抽查工作，严厉打击并公开曝光了一批典型违法违规行为，以点拓面，既对重点监管对象予以拓展延伸，又全面带动各区安全生产监管执法工作。
9.完善生产安全事故调查处理规范。出台《生产安全事故调查处理导则》《重大、较大生产安全事故责任追究和整改措施落实情况评估办法》，进一步提升事故调查水平。对事故频发的行业单位组织警示约谈，指导企业尊法守纪，积极整改，消除隐患。
10.持续优化自然灾害防治体系。制定印发市自然灾害防治委员会及其办公室工作规则，明确成员单位职责，规范优化运行机制。印发首个市自然灾害防治工作意见，明确5大方面18项具体工作。针对超大城市安全管理特点，提请市政府印发《关于进一步加强城市安全风险防控的意见》，强化风险研判和监测预警，聚焦重点领域、重点区域、重点部位，扎实组织全面安全风险隐患排查整治，刚性落实监管制度机制，坚决扛起防范化解重大安全风险的政治责任。着力提升综合风险监测预警能力，坚持定期分析与动态研判相结合，构建重大风险“发现+研判+预警”工作机制，研究细化防控措施。完善综合风险多部门会商机制，建立会商制度和办法，及时发布自然灾害和事故灾难等领域风险的预警提示和分析报告。着力提升综合减灾能力，高标准高质量推进自然灾害防治10项重点工程；启动开展第一次自然灾害普查，全面掌握上海自然灾害风险隐患底数，客观认识我市自然灾害综合风险水平。
11.加强行政复议、应诉工作。2021年以来，市应急局共被提起行政复议1件，行政诉讼2件，全部得到复议机关或司法机关的支持，无行政复议纠错案件，无行政诉讼败诉案件，未收到与安全生产有关的各类司法建议书、检察建议书或纠正违法通知书。组织参加网上公开庭审的学习观摩活动，探索新冠疫情防控形势下的庭审旁听新形式。
12.认真推进政府信息公开，确保政务领域、决策、执行、管理、服务、结果等信息的全面依法公开。在官方网站、“上海应急守护”微信公众号等，共公开各类政府信息528条，举行1次新闻通气会，局领导走进上海交通广播《有请发言人》等栏目主动宣传本市应急管理有关政策制度；共受理政府信息公开申请32件，全部按时办结。
13.积极构建安全生产社会共治格局。修订《上海市应急管理管理信访事项处理办法》和《上海市应急管理局12345市民服务热线事项办理规定》，理顺职责分工，对接上位规定，解决当前问题。配合市人大社会委、“上海市12345市民服务热线”开展人大代表“随申拍”活动。探索完善生产经营单位从业人员举报奖励有关制度，并提供便捷对的举报奖励途径。严格执行国家和本市安全生产举报奖励规定，通过群众举报发现和打击了一批安全生产违法行为和重大安全隐患，2021年已累计发放奖励8.6万元。
14.努力构建法律专业团队。充实法律顾问队伍，共聘请3名在行政法领域和法学理论研究领域有专业特长的律师和学者，加强对市应急局现有4名公职律师日常工作考核，提升法律工作团队综合能力。通过安排法律专业人士深入参与行政决策、行政执法、行政复议、行政诉讼、合同审查、法治宣传等各项工作，充分发挥其在科学决策、依法行政方面的参谋、顾问作用，有力保障法治政府建设。
15.充分发挥社会力量作用。印发《上海市应急管理局专家管理办法（试行）》，建立市应急局专家库，采取政府购买服务方式委托第三方管理，为本市应急管理发展规划、重大应急管理领域研究咨询、安全生产执法检查、隐患问题治理整改等，提供决策咨询、技术指导和工作建议。目前，市应急局专家库推荐人员涉及地质地震灾害、气象灾害、水旱和海洋灾害、危化、建筑、交通运输、有限空间等15个领域，共302人。
三、2021年市委依法治市委工作要点进展情况
2020年重点工作任务“修改《上海市安全生产条例》”结转为2021年立法项目，故2021年度共涉及3项重点工作任务，现已全部完成，具体情况如下。
（一）修订《上海市安全生产条例》
详见前文，不再赘述。
（二）持续推进安全生产重点领域执法
落实执法计划。编制完成《上海市应急管理局2021年度安全生产执法计划》，经市政府批准、向应急部备案后实施。其中，将2家炼化、2家钢铁、48家涉粉人数30人以上的粉尘涉爆企业、4家铝加工（深井铸造）企业以及上海化学工业区内35家危险化学品生产经营单位，纳入重点检查范围，按照规定时间周期，对照应急管理部《安全生产执法手册（2020年版）》的检查事项，开展“全覆盖”安全生产执法检查。截至10月底，已完成执法检查396家次，查处事故隐患469项，开具责令限期整改指令书92份；对34家违法违规企业实施行政处罚，罚没款金额281.59万元。完成重点时段保障任务。开展长三角首届应急博览会、第四届进博会进驻执法，紧盯结构审图、材料进场等环节，推动主办、主场、主运、审图、搭建等单位落实安全生产主体责任，确保展台布撤安全。组织开展春节、两会、五一、七一、十一等重点时段明查暗访，确保面上受控。夯实企业安全生产主体责任。围绕《上海市落实企业安全生产主体责任三年行动专题实施方案》的重点任务和时间安排,在全年工作的基础上，深化对部分行业集团下属二、三级工贸企业的安全生产管理工作，2021年度将67家中央在沪和市属国有企业下属单位纳入年度监督检查计划开展“落实企业主体责任专项执法”检查。编制手册、建立规范，管控较大风险。聚焦较大以上风险防范举措的落实落地，编写《工贸行业监督检查指导手册》，目前冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等8篇已成稿，正在加紧后期评审。推进执法统计直报工作。召开全市行政执法统计直报工作会议，指导各区严格按照应急部行政执法新系统开展统计上报工作，A3表填报率已达100%。
（三）落实“谁执法谁普法”普法责任制
加强普法宣传力度。根据应急管理部政策法规司、司法部普法与依法治理局的工作部署，制发《上海市应急管理局关于组织开展好第二届全国应急管理普法作品征集展播活动的通知》，面向市应急局各处室、各事业单位、各区和企业征集应急普法作品，营造全社会关注应急管理的法治氛围。制发《上海市应急管理局关于组织参加第三届全国应急管理普法知识竞赛活动的通知》，做好本市参赛的组织动员，将应急普法工作推向深入。推选执法处、调查统计处2个具体案例，申报本市法治政府建设优秀案例。提升依法行政能力。结合新修订的《安全生产法》《行政处罚法》等，在本市应急管理系统内部，并向部分负有安全生产监督管理职责的部门、国有企事业单位，开展相关法律法规、习近平法治思想和有关安全生产的重要论述精神的宣贯30余次。探索开展“三位一体”执法检查。按照中共中央办公厅国务院办公厅《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，在炼化、钢铁、铝加工（深井铸造）企业率先开展“三位一体”执法模式试点，即“执法告知+现场检查+交流反馈”、“企业负责人+安全管理人员+岗位操作员工”、“执法+专家”。今年以来，对相关企业开展“三位一体”执法检查共查处各类问题近300条；下半年深入开展督导式执法，跟踪隐患问题的闭环处理，动态清零。
四、存在问题及对策
（一）关于加强机关负责人出庭应诉。2021年市应急局共被提起2起行政诉讼，其中1起市应急局系行政复议机关身份的共同被告，由作出原行政行为的行政机关负责人出庭应诉；另1起系未开庭审理，法院直接裁定驳回起诉。2021年因工作冲突，未能参加市司法局组织的1起涉及其他行政机关的行政诉讼案件旁听。下一步，市应急局将按照市司法局统一部署，认真落实《上海市行政应诉工作规定》，切实提高行政机关负责人出庭应诉率，积极参与本市各类行政诉讼庭审、旁听、讲评“三合一”活动，提升本市应急管理部门出庭应诉水平。
（二）关于进一步提升法治宣传工作能力。因执法工作量大等原因，导致组织本系统全体人员开展法治培训频率不高。法治宣传往往采用散发宣传资料，通过微信公众号、微博发布有关宣传信息等传统方式方法，宣传手段不够多元，宣传渠道不够丰富，宣传作品有待提升宣传品牌亟待打造，宣传力量有待加强。市应急局将在专业力量配置、法治宣传品牌建设等领域下功夫，整体提升本市应急管理系统法宣水平。充分发挥群众喜闻乐见的自媒体等宣传渠道优势，采用多元化宣传手段，对安全生产领域专项问题进行深度报道和宣传。
五、2022年法治建设工作打算
2022年，市应急局将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，创新制度供给，积极改革试点，提升法治水平，重点推动以下几项工作。
（一）深化《安全生产法》《上海市安全生产条例》宣贯。探索以更丰富、更生动、更全面的形式加强安全生产法律法规的宣传，推动《安全生产法》《上海市安全生产条例》贯彻施行，有力保障城市运行安全的规章、规范性文件制修订工作，加强制度衔接配套，完善法治体系建设。
（二）提升重点行业领域数字化监管水平。推进危险化学品安全综合监管“一件事”，提升危险化学品重大安全风险管控能力，理顺跨部门综合监管工作，构建跨部门数字化监管平台，建设全过程追溯体系，建立跨部门联合监管机制，打造精细智能、链式治理、多向服务的数字化监管体系。通过汇聚监管信息，开展科学研判，探索非现场执法模式下的案件查办工作。
（三）优化应急管理执法规范化和能力建设。完善市区两级应急管理综合执法队伍建设，全面落实行政执法责任制，加强专业能力，优化执法方式，提升执法水平。开展工贸行业危险化学品使用安全集中攻坚，由行政合法向技术合规延伸。聚集重点领域，推动长三角区域安全生产执法联动取得实质性进展。
上海市应急管理局
2021年11月18日
（联系人：政策法规处郁毓，联系电话：54667063）