2018年12月30日,中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发了《上海市党政领导干部安全生产责任制实施细则》(沪委办〔2018〕58号,以下简称《实施细则》)。《实施细则》是贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要思想和新时期全面从严治党的重要举措,是贯彻落实中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》(以下简称《规定》),作为推进本市安全生产领域改革发展的重要制度性安排,在安全生产责任制体系方面形成的又一重要制度性成果。
一、制定《实施细则》的重要意义
(一)贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要思想的具体举措。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对安全生产高度重视。“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”等重要批示指示,对地方党政领导干部安全生产责任提出了明确要求。负责必明责、履责必尽责、失责必问责,通过建立党政领导干部安全生产责任制,使领导干部这个“关键少数”在落实安全生产责任方面有了更明确的遵循,通过加强组织领导,强化属地管理,完善体制机制,使各级党政领导干部切实承担起“促一方发展,保一方平安”的政治责任,构筑起一张坚固的防护网,让人民群众的安全感更加充实、更有保障、更可持续。
(二)树立正确政绩观的客观需要。人命关天,发展是大事,安全生产也是大事,对各级党政领导干部而言,是最基本的要求,也是最起码的责任担当。进入新时代,人民日益增长的美好生活需要,必须把安全作为前提、基础和保障。然而,不平衡不充分的发展问题仍然突出,安全生产仍然是薄弱环节。发展决不能以牺牲安全为代价,这必须作为一条不可逾越的红线。地方党政领导干部是安全生产工作的“关键少数”,他们的安全生产红线意识强不强、责任清不清、落实严不严、问责到不到位,直接影响一个地区的安全生产形势稳定与否、安全生产领域改革成功与否。因此,抓好安全生产工作也是政绩,必须压实领导责任,必须放在全局工作的突出重要位置,彻底消除安全生产工作“说起来重要、忙起来次要”的错误思想。
(三)上海建设全球卓越城市的必然要求。上海提出到2035年基本建成卓越的全球城市,既要重视硬实力,又要重视软环境,消除安全生产领域“痛点”“难点”,追求超大城市安全发展,是上海在提升能级和核心竞争力方面的应有之意。责任制是最直接、最有效的制度力量,惟有切实以《规定》为指引,建立完善上海党政领导干部安全生产责任制体系,才能最大限度集中全社会的智慧、力量,战胜改革路上的各种挑战,才能破解精细化城市管理的世界级难题,将各项政策措施落细落实,努力把上海建设成为最有序、最安全、最干净、最有温度的城市之一,才能面向全球、面向未来,努力实现高质量发展、创造高品质生活,使上海成为具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。
二、《实施细则》的主要内容及特点
《实施细则》与《规定》总体结构相同,分为总则、工作职责、考核考察、表彰奖励、责任追究、附则等6章、39条。结合本市已经制定出台的相关法规、文件和制度,《实施细则》着力从构建安全责任体系、落在“关键少数”角度出发,按照明责、考责、问责的思路,进一步细化明确了本市党政领导干部履行安全生产责任的基本要求和工作规范,并综合运用巡查督查、考核考察、激励惩戒等措施,力求构建一个科学定位、合理分工、协同一体的安全生产责任制体系。
(一)适用范围更加全面。《实施细则》不仅适用于市、区党委和政府领导班子成员,乡镇(街道)党(工)委和政府(办事处)领导班子成员,而且还明确了市、区党委工作机关和政府工作部门及相关机构党政领导干部,各类开发区管理机构(包括工业园区、产业园区、旅游度假区、港区等)的党政领导干部。与《上海市安全生产条例》《关于上海市建立党政同责一岗双责齐抓共管安全生产责任体系暂行规定》,以及“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”、属地管理等要求保持一致。同时,各人民团体以及国有企业、事业单位党政领导干部参照本实施细则落实安全生产责任。
(二)履行职责更加明确。《实施细则》明确规定党政领导干部中主要负责人是本地区、本行业、本单位安全生产第一责任人,对安全生产工作负总责,班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任。市、区政府原则上由担任本级党委常委的政府领导干部分管安全生产工作,乡镇政府、街道办事处以及各类开发区管理机构原则上由担任本级党(工)委委员、党组成员的领导干部分管安全生产工作。作出这样的规定,既强化了安全生产的领导,又充分体现了“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产工作原则。
在此基础上,《实施细则》又进一步明确了党政领导干部的具体工作职责,尽量做到可量化、可操作和可考核。主要是:党委主要负责人有6项职责,主要是把安全生产作为党委会工作的重要内容,纳入党委常委会及其成员的职责清单,纳入国民经济和社会发展的考核评价体系,作为衡量经济发展、社会治安综合治理、精神文明建设成效的重要指标和领导干部政绩考核的重要内容,统筹协调各方面重视支持安全生产工作。政府主要负责人有6项职责,主要是把安全生产纳入政府重点工作和政府工作报告的重要内容,纳入政府领导干部年度安全生产重点工作任务清单,纳入国民经济和社会发展规划,加强安全生产基础建设和监管能力建设,组织领导安全生产相关网格化管理工作,推进基层社会综合治理,领导本地区安委会工作,统筹协调安全生产工作。党委领导班子其他成员职责,要求按照分工,除抓好所分管行业(领域)、部门(单位)的安全生产工作外,还要根据所负责的工作性质和范围,加强对安全生产的支持保障和监督考核。分管安全生产工作的负责人有6项职责,主要是组织贯彻落实党中央、国务院以及上级和同级党委政府关于安全生产的决策部署,协助本级党委、政府主要领导落实安全生产领导责任,统筹推进本地区安全生产工作,抓好组织落实、统筹协调、基础保障、风险管控和依法治理、应急和事故处理等工作。政府其他领导干部有5项职责,主要是组织分管行业(领域)、部门(单位)健全和落实安全生产责任制,将安全生产工作与分管行业(领域)的业务工作同时安排部署、同时组织实施、同时督促检查。
(三)体系构建更加完整。《实施细则》按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”等要求,并与本市适用范围相匹配,增加了应急管理部门、负有安全生产专项监管职责部门、行业业务主管部门、其他部门以及开发区管理机构党政负责人(4+1)的职责,加强综合监管,理顺部门直接监管责任,强化开发区安全监管,构建起完整的责任链条,有助于推动解决部门监管中存在的职责不清、责任不明的问题,也为党政领导干部分工负责提供了有力支撑。应急管理部门党政主要负责人有7项职责,主要是要依法履行综合监管职责,履行安委办工作职能,组织制定安全生产规划和年度工作计划,指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府贯彻落实中央和市委、市政府关于安全生产工作部署及责任落实情况,向党委、政府报告安全生产工作情况等。负有安全生产专项监管职责部门党政主要负责人有8项职责,主要是推动落实部门安全生产监督管理职责,建立班子成员职责、任务清单,完善部门“四类清单”(责任清单、权力清单、监管清单、任务清单),抓好机构、监管能力、风险防控体系、专项应急救援体系等建设,指导、督促、检查下级部门或所属单位落实安全管理责任。行业业务主管部门党政主要负责人有7项职责,主要是推动落实行业管理责任,建立班子成员职责、任务清单,亲自研究部署、带队检查督导、协调解决问题,组织实施目标考核、专项整治和安全风险分级管控、隐患排查治理等工作,加强对本行业领域及所属单位安全生产管理。其他部门党政主要负责人安全生产职责,主要是在职责范围内为安全生产群防群治提供支持保障。部门其他负责人职责,主要是按照“一岗双责”要求,对照班子成员职责清单、任务清单,协助主要负责人做好分管范围内的安全生产工作。开发区管理机构党政主要负责人有6项职责,主要是领导开发区安全生产委员会工作,建立党政领导班子成员职责清单和年度安全生产重点工作清单,加强安全管理机构和队伍建设,组织制定专项规划,严格产业安全准入,实现辖区内各类生产经营单位安全管理全覆盖。开发区管理机构分管负责人有6项职责,主要是协助党工委主要负责人落实党工委对安全生产的领导职责,统筹推进安全生产相关工作。开发区管理机构其他负责人有5项职责,主要是按照“一岗双责”的要求,抓好分管部门、联系单位的安全生产工作,从行业规划、科技创新、产业政策、法规标准、行政许可、资产管理等方面加强和支持安全生产工作。
(四)考评制度更加完善。《实施细则》将安全生产纳入党委和政府督查督办、相关考核和干部考察,对各级领导干部的履职情况如何考核、如何评价、如何运用考核结果都作出了制度性规定,制定了“五项制度”。分别是:督查督办制度。要求把党政领导干部落实安全生产责任情况纳入党委和政府督查督办重要内容,一并进行督促检查。巡查工作制度,要求建立完善地方党委和政府安全生产巡查工作制度,明确上一级党委和政府采取综合巡查和专项巡查方式,每两年对本级有关工作部门以及下级党委、政府开展一轮安全生产巡查,推动安全生产责任措施落实,并将巡查结果作为党政领导班子及其有关领导干部考核、奖惩、使用的重要参考;述职评议制度,要求建立安全生产述职评议制度,党政领导干部年度考核应当按照“一岗双责”要求,将履行安全生产工作责任情况列入述职内容。责任考核制度,要求建立完善党委和政府安全生产责任考核制度,对下级党委和政府安全生产工作情况进行全面评价,将考核结果与有关党政领导干部履职评定挂钩。同时,将安全生产责任落实情况纳入对各级党委、政府领导班子及其成员的年度考核、目标责任考核、绩效考核以及其他考核中,并作为确定考核结果的重要参考;情况公开制度,对安全生产考核、督查巡查等情况,定期采取适当方式公布或者通报,公开接受社会监督。
(五)落责问责更加有力。《实施细则》凸显了“激励惩戒结合、尽职照单免责、失职照单追责” 的基本原则,不仅规定了对党政领导干部的问责情形,而且也明确了表彰奖励的情形和尽职免责或者减轻处罚的条件,对各级党政领导干部如何落实好安全生产责任、如何履职尽职具有更强的工作目标导向性,在表彰奖励方面,规定了2种情形,一种是对在加强安全生产工作、承担安全生产专项重要工作、参加抢险救护等方面作出显著成绩和突出贡献的给予表彰奖励;一种是对在安全生产工作考核中成绩优秀的给予记功或嘉奖。在责任追究方面,规定了问责的5种情形(履职不到位的;阻挠、干涉执法或事故调查的;对迟报、漏报、谎报或者瞒报事故的;对事故负有责任的;其他应当问责情形的)和8种问责方式(通报、诫勉、停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职、处分)。此外,还规定了3种惩戒和追责措施,分别是:一票否决,对因发生生产安全事故被追究领导责任的党政领导干部,在相关规定时限内,取消考核评优和评选各类先进资格,不得晋升职务、级别或重用任职。从重追究,对因工作不力导致生产安全事故人员伤亡和经济损失扩大,或造成严重社会影响负有主要领导责任的党政领导干部,要从重追究责任。终身问责,党政领导干部对发生生产安全事故负有领导责任且失职失责性质恶劣、后果严重的,不论是否已调离、转岗、提拔或者退休,都应当严格追究责任。同时,《实施细则》也规定了2种减轻或者免于追责的情形,这既体现了对领导干部的严格要求,也体现了对务实担当领导干部的爱护。这2种情形分别是:补救从轻,对发生生产安全事故主动采取补救措施,减少生产安全事故损失或挽回社会不良影响的党政领导干部,可以从轻、减轻追究责任。尽职免责,对职责范围内发生生产安全事故,经查实已经全面履行了规定职责,并全面落实了党委和政府有关工作部署的,不予追究相关党政领导干部的领导责任。
此外,《实施细则》对达不到惩戒和问责的,还规定了约谈警示的5种情形,目的是加大震慑和警醒力度,使警示教育保护为大多数,监督执纪问责为极少数。约谈警示,对在督查督办、巡查考核中发现履行规定职责不到位的;发生较大及其以上或者社会影响恶劣的生产安全事故;对发生的生产安全事故,未按有关要求组织开展调查的,或者未落实事故调查报告责任追究、防范和整改措施的;对挂牌督办的重大事故隐患,未按要求完成整改的;其他需要约谈警示情形的,由上一级安全生产委员会(办公室)进行约谈党委和政府及有关部门党政领导干部。
三、认真贯彻落实《规定》和《实施细则》
各区、各部门要把深入学习宣传贯彻《规定》以及本市出台的《实施细则》作为加强安全生产工作的一件大事,抓好贯彻落实。要通过组织党(工)委(党组)中心组学习、辅导讲座、干部培训等多种方式进行专题学习,要通过主流媒体和各类新媒体等多种形式和渠道,广泛宣传《规定》和本市《实施细则》精神。要以贯彻落实为契机,统一思想,对标要求,狠抓落实,按照市委、市政府对安全生产工作的决策部署要求,结合本区、本部门、本单位实际,强化重点行业领域专项整治,加大安全生产执法监管力度,采取切实有效措施,全面加强当前安全生产工作,坚决防范遏制重特大事故发生。
各级党政领导干部要提高站位,深入学习,做到对相关责任和要求了然于胸。要加快建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系,更加积极主动履职尽责,在抓落实上下功夫。要认真排摸、分析、研判各自分管领域的安全风险,切实管控风险,压实责任,守牢安全底线,持续推进安全生产依法治理和城市安全发展,加快推动安全生产工作开创新局面。
市安委会办公室也将结合当前安全生产工作,集中开展政策解读和宣贯宣讲,并综合运用巡查督查、考核考察、激励惩戒等措施,将《规定》和《实施细则》要求全面督促落实到位。