2024年12月4日，上海市正式出台《关于加快推进韧性安全城市建设的意见》，首次明确从功能韧性、过程韧性、系统韧性构建具有上海超大城市自身特点的韧性安全建设体系。《意见》对灾前、灾中、灾后任务目标进行了细化，并提出韧性安全四级分区、综合防灾韧性安全指数等一系列措施。
一、《意见》抢先知
《意见》重点聚焦“12345”：
锚定“一个目标”：建设具备灾前防范功能韧性、灾中应对与灾后发展过程韧性以及数治动能保障系统韧性的上海城市韧性安全体系，提升我市自然灾害和事故灾难防控能力。
涵盖“两大领域”：防范应对自然灾害与事故灾难。
紧抓“三个坚持”：坚持以规划为底图、以韧性为主线、以项目为支撑。
解决“四大问题”：聚焦灾害性气候复杂多变的态势，解决极端情况下平灾转换不畅的问题；聚焦我市基础设施新老并存的特征，解决城市本质安全性不强的问题；聚焦我市空间资源紧张且不均衡的现状，解决韧性安全设施设备落地不足的问题；聚焦我市人口结构复杂的情况，解决民众韧性安全素养培育路径不全的问题。
强化“五个突出”：突出上海特点，发挥区域“精细化”“数字化”“长三角一体化”优势；突出远近推进，分类划分2025、2030、2035年等3个阶段任务目标，并强化具体项目推动；突出韧性牵引，创新提出韧性安全四级分区、综合防灾安全韧性指数、韧性安全社区等新举措；突出体系应对，明确灾前预防、灾中应对、灾后恢复相关要求，重点明晰应对重大及以下、极端和特大突发事件具体措施；突出多元力量，强化社会、市场、公众等作用发挥，打造人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体。
二、《意见》主要内容
（一）明确了上海韧性安全城市建设体系的整体架构
《意见》提出要建立健全具备灾前防范功能韧性、灾中应对与灾后发展过程韧性、数治动能保障系统韧性的城市韧性安全体系，切实提升我市自然灾害和事故灾难防控能力。具体地说就是要提升灾前防范的功能韧性，推动公共安全治理模式向事前预防转型；要打造灾中应对与灾后发展的过程韧性，提升维持力恢复力发展力统筹协同水平；要打造数治支撑保障的系统韧性，增强城市韧性安全数治现代化全新动能。
（二）细化了上海韧性安全城市建设的具体构成
《意见》围绕功能韧性、过程韧性、系统韧性提出了10个要素。其中功能韧性有4个要素，分别为管理功能、设施功能、空间功能、社会功能;过程韧性有3个要素，分别为韧性安全维持力、恢复力、发展力;系统韧性有3个要素，分别为完善城市安全感知体系健全城市安全预警网络、建设韧性安全数字“大脑”。
第一部分“打造功能韧性，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。主要聚焦灾前预防，推进功能韧性建设。重点明确以建立责任、风险防控、规划、制度等4个体系，加强管理功能韧性；以实施灾害防治、关键基础设施本质安全提升、行业安全双重预防能力建设、应急装备高质量保障等4类工程，强化工程功能韧性；以推进韧性安全分区建设、“平急两用”落地、应急避难场所供给、空间资源保障等4个层面，细化空间功能韧性；以提升基层韧性安全能力、完善全社会参与机制、加大安全宣传教育力度等3项举措，培育社会功能韧性。
第二部分“打造过程韧性，提升维持力恢复力发展力统筹协同水平”。主要聚焦灾中应对和灾后发展，推进过程韧性建设。重点结合近年来防范应对台风、洪涝等主要灾害经验教训，建设韧性安全维持力，围绕预案、会商、指挥、救援等关键应急能力建设，确保城市遭遇重大及重大以下级别的灾害事故冲击时，城市运行主要功能不变；建设韧性安全恢复力，做好各类情形下的应急保障和准备，强化应急合力，确保城市遭遇极端或特大级别的灾害事故冲击时，城市运行主要功能快速恢复；建设韧性安全发展力，强化城市韧性安全共建共治共享，推动韧性安全城市可持续发展。
第三部分“打造系统韧性，增强城市韧性安全数治现代化全新动能”。主要聚焦数治动能事前预防、事中处置、事后评估全过程保障，推进系统韧性建设。重点涵盖完善城市安全感知体系、健全城市安全预警网络、建设韧性安全数字“大脑”。
（三）确定了上海韧性安全城市建设的关键指标
《意见》围绕2025、2030、2035年等3个阶段，明确了14个具体指标和任务。
三、《意见》重点前瞻
（一）韧性安全四级防灾分区
为提升城市韧性，《意见》综合考虑灾害事故防范应对的行政事权分级管理划分、灾害风险特点、综合防灾减灾资源条件等要素，从宏观、中观、微观层面，划分为“市、区、街镇、社区”四级韧性安全分区。
一级分区立足全市空间资源，统筹重大灾害事故测、报、防、抗、救、援等设施及留白场所布局。
二级分区以各区所辖范围为主，打造安全稳定运行的空间组团，发挥空间韧性效应叠加作用。
三级分区以街镇边界为基础，打造应急管理组织有序、末端设施配置完备、自救互助能力突出的单元。
四级分区衔接“15分钟社区生活圈”规划，聚焦居村应急响应需求。
（二）城市综合防灾安全韧性指数
着眼构建具有上海超大城市自身特点的综合防灾评价体系，我们围绕构建综合防灾安全韧性指数体系进行了专题研究，以第一次自然灾害综合风险普查掌握的防灾减灾救灾资源分布特点、致灾隐患和承灾体隐患底数等成果数据为基础，对标功能、过程、系统韧性要求，通过分析城市灾害风险与韧性相互作用机制，构建灾害韧性能力计算模型，设计规范评价工作流程，研究制定综合防灾安全韧性指标体系。
指数体系涵盖一、二、三级指标，其中一级指标9个包含治理基础、风险防控、空间布局、社区更新、综合治理、应急指挥、抵御重建、监测预警、数字赋能。指标体系主要采取定量与定性相结合的评价方法，通过数据计算和专家评审进行综合评估。
四、疑问解答
1.为什么要研究制定《意见》？
答：打造韧性安全城市是统筹发展和安全的内涵之一。早在2020年，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上的讲话中将打造韧性城市作为完善城市化战略的重点内容。2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确要“开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”。2023年，习近平总书记在上海考察时强调，要“全面推进韧性安全城市建设，努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路”。同年，十二届市委四次全会审议通过的《中共上海市委关于深入学习贯彻落实习近平总书记重要讲话精神加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的决定》要求“加强韧性安全城市建设”。
研究制定《意见》是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和市委、市政府决策部署，全面提高上海城市治理体系和能力现代化水平的重要举措，对于建设更高水平的平安上海、助力推动“五个中心”建设具有重大而深远的意义。
2.功能韧性、过程韧性和系统韧性理念来源于哪里？
答：三个韧性理念源于《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》“全面提升城市运行的功能韧性、过程韧性、系统韧性，构筑城市安全常态化管控和应急保障体系，使上海始终位于全球最安全城市之列”，以及《上海市综合防灾减灾规划（2022-2035年）》相关表述。
3.如何加强管理功能韧性建设？
答：管理功能韧性建设要加强四大体系建设。主要包含建立完善城市韧性安全责任体系、建立全覆盖风险防控体系、建立城市韧性安全规划体系、建立城市韧性安全制度体系。
4.如何强化设施功能韧性建设？
答：设施功能韧性建设要实施四大工程。主要包含自然灾害防治重点工程、关键基础设施本质安全提升工程、行业安全双重预防能力建设工程、应急装备高质量保障工程。
5.新建200米（含）以上高层建筑强震动监测设施覆盖率是什么？
答：反映新建200米（含）以上高层建筑强震动监测设施建设情况。在高层建筑设置强震动监测设施将为研究上海地区地震动特性、结构抗震设计方法和技术提供重要基础资料，填补现代超高层建筑地震作用记录缺乏的空白。
6.什么是本质安全？
答：本质安全是指通过优化资源配置和提高系统完整性，使各种危害因素始终处于受控制状态，从而使整个系统安全可靠。
7.什么是韧性安全社区？
答：韧性安全社区是以社区共同安全行动为基础，能链接内外安全资源、有效抵御灾害事故风险，并从影响中得到恢复，保持可持续发展的能动社区。
8.社区应急机制要求哪些人员参与？
答：《意见》提出要完善全社会参与机制，建立健全社区民警、网格员、微型消防站队员、灾害信息员、民兵预备役人员、业委会成员、物业服务人员、社区党员、居村民骨干、志愿者等共同参与的社区应急工作机制
9.如何提高社会大众韧性安全素养和自救互救能力？
答：加大安全宣传教育力度，聚焦安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，依托各类安全宣传教育活动平台，统筹全市综合性体验基地、科普教育场馆、应急平安屋等资源，将防灾减灾救灾知识纳入基层教育培训体系，不断提高相关从业人员以及社会大众的韧性安全理念、韧性安全素养和自救互救能力。
10.什么是“透明战场”消防救援指挥平台？
答：综合运用人工智能、物联网、大数据、数字孪生等技术，实现人员、车辆、装备等作战要素和处置对象的物联感知和实时汇聚，为各级指挥员提供指挥要素信息的透明化展示分析；加强灾情区域信息共享和应用场景搭建，提升情报信息输出能力，展示实战中力量和灾情进展实时态势，为各级指挥员研判和调度指挥提供智能辅助支撑；对指挥平台和接处警系统的业务流程融合再造，实现现场和指挥中心双向执行反馈工作闭环。
11.什么是突发气象灾害预警能力指数？
答：反映了上海市冰雹、雷电、暴雨预警准确率和预警信号时间提前量的综合情况。该指标在《上海气象现代化建设指标评估方法（指标算法）》中有明确计算公式。
12.应急避难场所建设有那些要求？
答：应急避难场所建设主要是系统整合已建或规划新建的会展场馆、商场、学校、文旅设施、体育场所、公园绿地、开阔道路等空间资源，全力满足各类避难避险需求。
13.应急储备建设应关注那些内容？
答：完善应急物资储备、调拨和配送机制，优化实物储备和产能储备、政府储备和非政府储备模式，鼓励家庭储备，探索多元化储备；强化运力储备，充分发挥骨干快递企业运营网络优势，满足紧急配送服务需求。
14.什么叫轻量化、集中化、共享化？
答：《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》指出上海市要围绕数据协同、技术协同、业务协同，搭建“轻量化、集中化、共享化”的城市智能中枢。《工业和信息化部办公厅关于推进5G轻量化（RedCap）技术演进和应用创新发展的通知》（工信厅通信函〔2023〕280号）指出5G轻量化技术是5G实现人、机、物互联的重要基础，将在构建物联网新型基础设施、赋能传统产业转型升级、推动数字经济与实体经济深度融合等方面发挥积极作用。
15.韧性安全数据资源池都包含那些方面的数据？
答：主要涵盖城市运行基础数据、风险监测感知数据以及安全生产基本信息、公共安全视频图像数据等。
16. 早期识别及预报预警能力建设的风险对象有那些？
答：水旱灾害、气象灾害、地震灾害、海洋灾害、地质灾害、农林生物灾害、森林火灾以及城市生命线工程安全风险、人员密集场所重特大火灾事故风险。
原文链接：关于加快推进韧性安全城市建设的意见