各区安委会，市安委会有关成员单位，各区建管委、交通委、水务局、国资委，中央在沪及地方国有企业，各有关单位：
为深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要论述精神，深刻吸取近年来隧道施工安全事故教训，全面加强隧道工程安全管理，有效防控重大安全风险，根据国务院安委办等八部门《关于进一步加强隧道工程安全管理的指导意见》（安委办〔2023〕2号）精神，现就进一步加强我市隧道工程安全管理提出如下实施意见。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，坚持以人民为中心的发展思想，统筹发展和安全，贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，坚持超前预控、全过程动态管理理念，进一步压实安全生产责任，健全制度体系，强化重大风险管控，夯实安全生产基础，有效防范隧道施工安全事故发生，更好保障重大项目建设，助力经济高质量发展，切实保障人民群众生命财产安全。
二、压实安全生产责任
（一）严格落实建设单位首要责任。建设单位居于项目建设的核心地位，在确定工期造价、选择参建单位、协调管理等方面有绝对主导地位。要落实首要责任，进一步强化对勘察、设计、施工、监理、检测单位的履约管理。建设单位应配备专门力量负责建设工程安全生产管理。建设单位不具备项目管理条件的，应当委托有资质的专业机构和人员进行管理或服务。政府投资项目建设单位应当将履行基本建设程序、质量安全风险管控、合理工期、造价等事项纳入“三重一大”集体决策范围，强化监督检查和责任追究。
（二）严格落实参建企业主体责任。施工总承包单位必须落实主体责任，依法对施工现场安全生产负总责。健全项目管理机构，完善安全生产条件，落实全员责任制，加强施工现场风险管控和隐患排查治理，切实管控到位。总承包单位要与分包单位签订安全生产管理协议，强化管理措施并承担连带责任，不得转包或违法分包。隧道项目负责人必须在岗履职，按要求带班作业，危大工程等关键节点施工时必须指派专职安全管理人员到场指挥监督。严格落实监理单位安全责任，认真审查专项施工方案和应急预案，督促施工单位落实法律法规、规范标准和设计有关要求，加强日常安全检查。
（三）强化属地和部门监管责任。各有关部门要把隧道施工安全工作放在重要位置来抓，落实行业和部门安全监管责任。交通管理部门负责隧道工程（包括公路和城市道路、轨道交通、隧道等交通基础设施）项目的建设安全和履约管理，对建设、勘查、设计、施工、监理等从业单位和人员的违法行为予以查处；参与交通建设工程抢险和突发事件的应急处置以及重大安全质量事故的调查和处理。建设管理部门负责本市建筑施工企业安全生产许可管理，依法监督隧道工程投标行为，对违法投标行为实施行政处罚，按规定纳入信用管理；依法履行建设工程消防设计审查验收职责。国有资产管理部门要督促指导相关国有企业加强隧道工程安全管理。水务、铁路、民航等行业主管部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的单位进行严格检查，及时采取针对性措施强化隧道施工安全。市、区安委会办公室要把隧道施工安全纳入政府和有关部门安全生产考核巡查的重要内容，按照规定对隧道施工安全事故挂牌督办，对事故有关责任企业和部门进行约谈通报。各行业监管部门要建立与公安、市场监管等部门协同联动机制，强化联合检查，严格执法处罚，定期公布典型执法案例，依法落实失信行为认定记录公布等信用监管制度。不断加强宣传教育，鼓励引导市民群众和企业职工举报重大隐患和违法违规行为，形成全社会参与支持、群防群治的良好局面。
三、完善健全制度体系
（四）完善标准规范。根据《安全生产法》《建筑法》《上海市安全生产条例》等法律法规，构建以建设单位为主导、以施工单位为主体、以施工现场为核心的隧道施工安全安全管理体系。研究制定隧道工程项目管理人员的配备规定和从业规范，提高现场安全管理能力。加强行业调研，做好隧道工程安全监管、隐患排查、风险管控规范性文件制定。根据《工程建设标准体系》和《公路工程标准体系》，加强复合地层、承压水层、交叉穿越建构筑物施工等复杂地质环境条件下公路、市政道路、城市轨道交通等隧道安全标准的编制修订。
（五）建立合理工期和造价保障机制。建设单位要按照工程规模、施工难度确定合理的工期和造价，因不可抗力影响的，要给予合适补偿，不得盲目要求赶工期抢进度。指导建设单位依法改进评标方法，严格限定最低投标价法的适用范围，解决低质低价中标带来安全生产投入不足的问题。对技术风险高、施工难度大的隧道工程项目，应依法提高安全生产费用提取标准。要从保证工程安全和质量的角度，科学确定合理工期及每个阶段所需的合理时间，及时协调解决影响工程进度的各类问题。严格执行建设工期，确需调整工期的，必须经过充分论证，并采取相应措施，优化施工组织，确保工程安全质量。
（六）强化现场安全管理。隧道工程施工现场应执行关键工序验收制度，对关键施工节点进行核查验收，落实关键工序施工前的参建各方审查责任。建立健全施工方案落实监督和纠正机制，强化施工单位项目管理班子对作业班组的穿透式管理，严格施工现场监理监督检查。依法制定风险分级管控和隐患排查治理、项目安全风险管理、事故隐患报告以及安全教育培训等制度。
（七）优化分包安全管理手段。总承包单位要将专业分包单位和劳务分包队伍纳入总承包单位安全生产统一管理，严格分包秩序，将安全管理能力差、不服从管理的分包商纳入“黑名单”。加强对进场施工分包单位和从业人员的资质资格审核，不符合要求的坚决清退出场。分包单位应当接受总包单位施工现场安全管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。分包单位应严格落实安全管理人员、施工专业技术人员配备标准。对于特长隧道、特大断面隧道以及地质条件复杂隧道工程，总承包单位必须采取更加严格措施强化分包单位选择和现场作业管理。
四、提升重大风险防范化解能力
（八）加强勘察设计源头风险防范。严格落实勘察设计单位安全责任，依据相关标准规范，进行勘察和设计，确保地质、水文等勘察成果真实准确，隧道断面、支护措施和设计概算等科学合理，从勘察设计源头防范化解安全风险。在施工图中要提出应对风险的工程措施和施工安全注意事项，在施工过程中做好设计安全交底、施工配合和设计巡查等工作。在隧道工程项目开工前，建设单位牵头勘察和设计单位，对隧道开展专项安全设计和总体风险评估，设计充分辅助措施、确定合理工期指标、科学制定施工工期、优化盾构隧道选线和优化联络通道设置等。加强施工现场勘察、设计单位配合，强化动态设计，关键节点施工前参与检查和验收，并做好工程施工过程的后评估。在工程设计、施工条件发生变化时，及时完成补勘工作，动态调整隧道设计方案、盾构掘进方案和施工参数、施工资源配置等综合风险应对措施。
（九）严格现场重大风险管控。建设单位牵头各参单位成立风险管控工作领导小组，各参建单位应依法依规建立安全风险管控制度，开展风险辨识、评估等工作，落实风险管控责任，建立隧道施工风险清单。在隧道工程实施阶段，施工总包单位根据勘察、设计单位交底要求, 对隧道工程开展专项风险评估，动态辨识风险点（包括重要交叉穿越施工等），逐项确定风险等级，细化管控措施。重大风险所在场所标明重大风险类型、可能发生的事件后果、安全防范和应急处理措施。
（十）加强危大工程安全管控。施工单位应强化隧道施工危大工程安全管控，严格专项方案制定，专家论证，方案审批和关键工序验收制度。对于盾构进出洞作业、冷冻法施工、旁通道施工、交叉穿越施工等涉及重大风险作业的，施工单位应严格根据施工方案落实安全措施，加强安全巡视和旁站监督。强化进洞人员管控、安全技术交底，加强作业人员安全知识和应急避险培训教育。对于按照规定需要进行第三方监测的危大工程，建设单位应当委托独立的第三方单位进行监测。
（十一）深化事故隐患排查治理。按照隐患动态“清零”的原则，督促加强施工现场“日检、周检、月检”等常态化隐患排查治理，对照以下“隧道工程”重点整治事项，开展排查整治，精准研判重大风险，及时消除事故隐患：无资质无许可施工、转包、违法分包、挂靠，场内运输车辆未年检；项目经理无证照、不在岗履职，安全管理人员数量不足；勘察设计与实际地质条件不符，没有进行动态设计；没有进行超前地质预报；特种作业人员无证上岗，违规动火，无专人监护；盾构盾尾密封失效，未按规定盾构带压开仓检查换刀；违反《安全生产应急条例》，不配备应急救援队伍，不搞应急演练等。建立重大隐患举报奖励和挂牌督办制度，充分利用监控系统，提高隐患治理效率，实施问题隐患清单化管理和闭环管理。
（十二）提高应急处置水平。针对地区环境、隧道类型、地质水文条件、周边环境和风险类别等特点，指导参建单位制定综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。每半年至少组织一次应急预案演练，使所有参建人员熟悉应急处置和逃生方式。落实抢险人员培训，培训工人准确识别事故征兆，熟悉逃生路线。与临近社会救援力量签订协议，按规定配备应急物资、装备，定期进行检测维护，使其处于适用状态。遇重大事故或自然灾害前兆，及时发布预警，采取停止作业、撤离人员等方式，严禁冒险作业。事故发生后，有关地区应当充分发挥多部门协同作用，做好应急处置和事故调查工作。
五、夯实安全生产基础
（十三）加快培养安全管理人才。加快培养隧道工程技术、施工生产、安全管理人员，培育成熟、稳定、专业的人才队伍。加强常态化技能培训，严格执行施工人员实名制管理。采取绩效和奖励挂钩机制，鼓励一线管理人员考取相应职业资格，提升安全管理知识和技能。大力推进校企合作，鼓励企业根据隧道施工实际需求，采取订单式培养方式，培养隧道施工专业人才。
（十四）推进核心技术工人队伍建设。鼓励施工企业通过培育自有建筑工人、吸纳高技能技术工人和职业院校毕业生等方式，建立相对稳定的核心技术工人队伍。各有关部门也要优化招投标标准，鼓励发包人优先选择自有工人占比大的企业，最大程度调动市场积极性。营造职业技能等级与劳动报酬挂钩的市场环境，让技术熟练、操作规范的工人获取更高的薪酬。建立健全建筑工人终身职业技能培训和考核评价体系，建立企业间培训教育互认平台。营造职业技能等级与劳动报酬挂钩的市场环境，增强工人接受安全培训教育的积极性。
（十五）加快先进工艺技术推广应用。大力实施“科技兴安”，推进“机械化换人、自动化减人”，加大机械化、信息化及先进技术推广应用，加快推进先进施工装备、智能设备的研发、制造和应用，提高机械化施工程度。推动提升隧道工程项目信息化、智能化和精细化管理水平。加快淘汰严重危及安全的施工工艺、设备和材料。
六、强化支撑保障
（十六）注重示范引导。各有关部门要及时总结和推广典型经验和做法，加强隧道施工企业、隧道建设项目安全生产示范创建工作，推动新技术、新装备、新工艺、新管理模式的应用，形成一批可复制、可推广的创新成果。对安全管理规范、三年内未发生生产安全事故和涉险事件的参建企业，可给予提高安全生产措施费拨付比例、依法适当减少执法检查频次、支持申请政策性资金和各类评优评先等激励措施。
（十七）发挥市场机制作用。依法推行安全生产责任险，切实发挥保险机构参与风险评估和事故预防作用。培育壮大安全咨询行业，鼓励建设单位、施工企业聘用第三方专业服务机构参与安全管理，破解部分企业自身安全管理能力不足的难题。鼓励各行业部门通过政府购买服务等方式，弥补监管人员力量不足的短板，强化隧道施工安全监管专业能力。
上海市安全生产委员会办公室 上海市交通委员会
上海市住房和城乡建设管理委员会 上海市水务局
上海市国有资产监督管理委员会 中国民用航空华东地区管理局
上海铁路监督管理局 中国铁路上海局集团有限公司
2023年6月12日