各区人民政府、市安委会各成员单位、中央在沪及地方国有企业：

《上海市应急救援体系建设“十四五”规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

 上海市安全生产委员会

 2021年9月17日

上海市应急救援体系建设“十四五”规划

为做好本市各类自然灾害与事故灾难应急救援工作，有效保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定发展，根据《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《上海市应急管理“十四五”规划》等文件，制定本规划。

一、总体形势与面临挑战

（一）总体形势

“十三五”期间，本市夯实了“一案三制”应急管理框架，建立健全应急体系，推动本市应急管理机构改革，全面提升了应急能力，全市应急管理工作得到进一步加强，城市安全水平得到进一步提升，为上海经济社会发展提供了强有力的安全保障。

应急预案体系得到优化。基本形成了多层次、全覆盖的应急预案体系，为应急管理体制、机制、法制提供了基础性支撑、保障作用。全市总体预案、专项预案、部门预案、应急管理单元预案、重要基础设施保护预案、重大活动保障预案、跨区域预案得到进一步完善。推进了市级应急预案结构化管理工作，包括自然灾害类2件，事故灾难类14件，公共卫生类3件，社会安全类2件，应急保障类4件。各区、街镇从“突出实效，服务实战”的角度，完善了预案的实用性、针对性和操作性，并积极开展应急预案演练工作。

应急管理体制得到加强。市委、市政府坚强领导，部门分工负责，市、区、街镇分级管理，社会力量广泛参与，建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，明确了“综合指挥、现场统一指挥、应急联动指挥、专业指挥”的指挥职责分工。初步建立消防救援队伍、专业救援队伍、驻沪部队、专兼职队伍、应急志愿者、基层应急队伍等多元化应急救援队伍体系。依托应急物资装备信息化管理制度、应急资源调度系统和应急资源数据库，探索应急资源综合动态管理。

应急管理机制得到完善。基本形成涵盖“测、报、防、抗、救、援”全过程的应急管理制度。建立灾情预测预警、风险隐患排查、综合防灾减灾、应急联动响应、协同抗灾救灾、应急救援会商等城市风险防范机制，创新了街镇基层应急管理“六有”建设、街镇联动联勤和轨道交通站点“四长联动”等应急管理机制，加强了应急救援的信息沟通和资源共享，促进了条块结合、区域联合、军地融合、资源整合。

应急管理法制得到健全。贯彻落实国家有关法律法规和《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》，建立应急管理法制基本框架，制修订《上海市突发事件信息报告工作管理办法》《关于进一步加强街镇基层应急管理工作的意见》《上海市防汛防台应急响应规范》《关于本市应对极端天气停课安排和误工处理的实施意见》《上海市突发事件预警信息发布管理办法》等规范性文件，细化了应急救援政策法规和制度，为应急救援工作提供了强有力的法制保障。

（二）面临挑战

“十四五”时期是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年目标进军的第一个五年，是上海加快建设“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的关键五年，防范化解重大安全风险任务依然艰巨，推进超大城市应急救援体系和能力现代化仍面临挑战。

上海滨江临海，易遭受台风等自然灾害侵袭，；随着经济社会发展，传统的和非传统的突发事件交织，安全形势复杂。同时，应急状态下的纵向、横向联动关系远比正常状态复杂。目前，应急救援指挥“统筹协调、统一调度”聚势效应仍显不足，应急预案衔接性与精准性、应急力量体系共建共享、应急资源综合集约配置、应急指挥人员和应急救援人员综合素质、应急信息传导响应机制等方面还需进一步加强与完善。

二、指导思想、基本原则和建设目标

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话和在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神以及关于防范风险挑战、应对突发事件的重要论述，认真践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，围绕上海社会主义现代化国际大都市的社会治理体系和治理能力现代化的目标，切实把应急管理制度优势转化为应急管理效能，进一步完善应急救援体系、提高应急救援能力，保障城市运行更加安全高效，让人民感到更安全、更幸福。

（二）基本原则

人民至上，生命至上。把最大程度挽救生命、最大限度降低损害、保障人民群众生命安全作为应急救援首要任务，安全第一，科学施救，尽力减少人员伤亡和财产损失。

快速响应，高效处置。依托数字化转型，实现第一时间感知、全量支撑决策、同步感知现场、前后方紧密联动、多元协同联动，科学精准高效处置突发事件。

平战结合，综专协调。构建综专协调机制，推动各类应急救援力量融合，形成整体合力。专常兼备，一专多能，一队多用，加快专业应急救援队伍业务能力建设，兼顾综合能力发展，打造行业灾害事故救援专业队。

创新引领，服务实战。创新推进符合超大城市治理和社会发展特点的现代化应急救援体系和救援能力建设，完善应急救援配套制度，优化应急救援职责体系，加大救援装备科技研发和科技产品的应用，提升应急救援能力。

（三）总体目标

对标“全灾种、大应急”的任务需要，构建具有上海特点、国内领先、适应区域一体化和国际化大都市需要的现代应急救援体系。按照“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”和“高效处置一件事”的要求，进一步完善应急救援体制机制和法制；推进应急救援数字化转型赋能，构建全方位、多场景、横纵通达、高效互联的应急指挥系统；建优由国家综合性消防救援队伍和行业性专业应急救援队伍构成的应急救援队伍体系，提高实战能力。到2025年，建立与上海发展定位目标相适应的应急救援体系和救援能力，形成有效支撑“五个新城”等重点区域建设、管理和运营的应急救援体制机制。

三、主要任务

（一）形成协同高效救援新局面

1.营造应急救援协同格局。围绕“高效处置一件事”目标，推动形成跨部门、跨层级、跨区域的应急救援工作协同。构建综合应急救援力量与行业性专业救援力量、政府力量和社会力量、军队力量和地方力量、本地力量和长三角周边省市力量应急救援协同新格局，建立完善突发事件信息共享、应急物资共用共享和协调、跨区域增援和协同救援等长效机制。

2.加强应急救援法治建设。夯实应急救援法治基础，完善应急救援法规体系，推动应急救援相关规则建设。完善应急预案制订、应急救援体系、应急救援组织、应急人员和装备、应急抢险、处置评估等相关规定；规范“测、报、防、抗、救、援”程序和应急救援预案启动程序，明确应急救援相关单位、综合救援队伍、专业救援队伍、社会救援队伍相关职责；建立紧急状态应急救援快速响应机制和现场应急救援协调参与机制。

3.健全应急议事协调机制。研究建立本市应急总体指挥机构，确定其统筹协调突发事件应对各项工作的地位、职责，理顺与专项应急议事协调机构、专项应急指挥部的关系。健全市安全生产委员会、市自然灾害防治委员会等专业议事协调机构的功能，优化各级应急管理部门、专项议事协调机构的应急救援权责配置。

4.完善应急专项指挥职能。完善市防汛指挥部、上海海上搜救中心、市森林防灭火指挥部等专项指挥机构的职能，进一步理顺专项指挥机构与综合指挥机构的协同联动关系。健全现场指挥体系和指挥关系，强化现场指挥部与后方指挥部的协同。探索完善突发事件分级指挥体系。

（二）建强应急救援力量

1.持续建强综合性消防救援力量。制订完善综合性应急救援队伍建设方案，推进“一专多能”的综合性消防救援队伍建设，提升队伍正规化、专业化、职业化水平。推动综合应急救援机动支队建设;加强政府专职消防员队伍和志愿消防员队伍建设；建设化工等规模型火灾处置编队；复杂灾害救援攻坚队以及地质塌陷、城市管道等特种灾害专业救援队。加强城乡消防站建设，实现应急救援力量全覆盖。拓展消防员招录渠道，分类优化政府专职消防员专业岗位设置。优化队伍先进适用装备配备，强化多灾种专业化训练，提高极端条件下综合救援能力。

2.建精建强行业性应急救援力量。强化市级专业应急救援队伍建设（相关队伍详见下列专栏）。依托专业部门、大型骨干企业，针对本市常见自然灾害和多发事故灾难，加强水旱、气象、地震、地质等自然灾害防范和应急救助专业队伍建设，提升火灾消防、危险化学品、特种设备、建筑、交通、水上（海上）等事故应急处置队伍能力。重点建设能够满足本市危险化学品领域未来发展需要、有能力承担危险化学品事故应急救援的中坚力量，为长三角地区危险化学品事故救援提供支撑的专业应急救援队伍。加强道路抢通和运输保障、通信与电力保障、粮食和物资保障、测绘应急保障等应急保障队伍建设。建立专业救援队伍科学培养体系，优化专业救援力量布局，整合各类专业救援资源。建立政府购买应急服务机制，加快建立应急救援队伍多渠道保障模式。

3.多措并举建强社会性应急救援力量。制定社会化应急力量参与应急救援办法，明确社会化应急救援力量参与应急救援的方式、途径，鼓励社会资本参与应急救援力量建设，完善队伍管理、人员备勤、装备维护、训练演练等制度。建立社会应急力量激励机制，按国家有关规定表彰或奖励作出重要贡献的社会应急力量，明确因应急救援导致伤亡的抚恤政策。加强应急救援志愿者队伍建设，完善志愿者招募、注册、培训、考核、计时、激励等制度，培育应急救援志愿服务项目，依托“上海志愿者网”建立应急救援志愿者库。鼓励有专业技能、实战经验的社会人士参加应急救援服务，支持行业企业建设专职和兼职应急救援队伍。建设社会应急力量管理服务信息平台。

4.充实建强应急救援专家队伍。优化应急救援专家资源库，充实多领域应急救援专家队伍。完善自然灾害、事故灾难、舆情应对等多领域的应急救援专家聘任制度和专家培训制度。建立市、区和应急管理单元专家队伍共用共享机制；健全应急救援专家决策参谋机制，发挥应急救援专家在应急处置、风险评估、应急演练、预案编制修订、舆情处置、队伍测评、政策研究等方面专业支撑作用。

（三）建好救援指挥体系

1.发挥城运平台作用。围绕城市运行安全总目标，充分发挥城市运行“一网统管”平台作用，构建本市应急救援指挥系统，明确相关部门在应急救援指挥中的工作定位和分工，促进市、区、街镇三级城市运行管理平台与应急救援指挥系统的融合，提升突发事件处置能效。

2.建强应急联动指挥平台。充分发挥市应急联动中心作为本市突发事件应急联动先期处置的联席机构和监督指挥平台作用。规范本市突发事件的联动处置工作，完善统一接处警和应急值守制度,进一步推进应急联动网络智能化建设,促进应急联动资源整合，强化各专业应急指挥平台联动响应机制，加强应急联动实战演练，提高各联动单位响应能力。

3.建实专业应急指挥平台。依托“一网统管”，建实各专业应急指挥平台，并实现有效联通。健全防汛防台、海上搜救、道路交通、公共卫生等突发事件专业处置指挥平台；支持中国（上海）自由贸易试验区、上海国际旅游度假区、虹桥综合交通枢纽、上海化学工业区等市级应急管理单元的专业应急指挥平台建设。完善各类专业应急指挥平台展示、分析和研判功能。

4.完善现场应急指挥机制。制定应急救援现场指挥工作规则，完善“现场指挥长”制度，明确行政指挥与技术指挥的权责；廓清现场指挥部与专项应急指挥部的职责，确定现场管控区域划分和责任单位，规定现场指挥部编组的基本设置；规范现场指挥权交接方式、程序和现场救援力量调度。

（四）完善应急预案体系

1.加强应急预案管理。修订完善应急预案管理办法，明确预案编制、管理、修订要求，建立健全预案体系，强化上下级预案、同级预案、政府与企业、相邻地区等相关预案之间的有效衔接，完善预案审核、备案等规范。按照属地为主、分级负责、分类指导、综合协调、动态管理的原则，理顺应急管理部门、各专业部门、各行业领域应急预案编制的职责、权利和义务。结合风险辨识、风险评估和应急资源调查，组织各部门、单位开展市级专项、部门、应急管理单元等预案的评审、评估和修编工作，完善预案评估方法和标准，提高应急预案更新能力。推动基于“一网统管”的应急处置流程再造和适时进行预案修订。

2.推进应急预案数字化。推动应急救援组织指挥和应急预案运行的结构化、数字化，开发多样化应急救援场景应用。根据现场监测信息，通过基于结构化、数字化的模型、算法，增强突发事件应急处置方案自动生成等能力，提升应急预案智能化运用水平。

3.推动应急预案演练。制定分类分级应急预案演练计划,强化预案演练的系统性；通过实战演练、场景演练和桌面演练等形式，以练促防、以练促战，提高预案适应性；通过联勤联训等方式，强化预案实战演练，提高预案的衔接性；开发基于预案的数字化应用,模拟灾害场景,提高桌面演练和场景演练的实效性；积极开展预案演练评估，推动预案优化。

（五）提高分级分类应急救援能力

1.提升灾害事故预测预警能力。根据应急预案分类分级管理的要求，全面提升灾害事故预测预警能力。依托“一网统管”平台，强化跨行业、跨区域系统性风险的动态监测，提高对城市运行系统性风险的早期识别能力；综合分析相关专业部门灾害事故风险监测的共性功能需求，协调推进各类风险监测新型基础设施的建设；运用市场化机制和借助社会力量，提升灾害事故精准监测能力；依托相关科研机构，提高多灾种和灾害链风险综合智能分析研判能力。依托市预警信息发布中心，建设精准化、标准化、直通式、智慧型的突发事件预警发布系统；按照有职责、有设施、有制度、有名录的“四有”标准，推动乡镇、村居完善灾害预警传播功能；预警信息公众覆盖率达到90%以上。

2.提升分级分类应急响应能力。根据突发事件范围、等级，细化各级各类应急预案响应体系和分级响应程序。建立完善应急预案快速启动机制，确保第一时间明确紧急程度、设置突发事件响应级别和程序，启动相应应急预案。

3.建立分级分类应急救援制度。建立完善分级分类处置工作制度和联动协调制度，按照职责分工和应急预案的要求，迅速指挥调度相关应急救援队伍、专家队伍和装备、资源，快速高效处置突发事件。强化突发事件应急处置过程中的人员疏散安置、后勤保障、善后处置、社会动员等方面制度建设。

4.提升空地协同应急救援能力。立足本市和长三角空中应急救援需求，建立航空应急救援体系，健全空中应急救援工作机制，发展空中应急救援关键力量，完善保障条件。推动本市与长三角区域之间、部门与部门之间、政府与社会之间的联动，整合现有空中应急资源，加强应急救援直升机和用于灭火的大飞机或无人机及专业装备器材配备，增强突发事件应对的空中机动能力、速达能力、覆盖能力、抗阻能力。进一步强化空中勘察监测、指挥调度、紧急输送、空中医疗救援能力。构建本市直升机救援网络，优化起降点和停机坪的布局，实现航空应急救援响应时间小于2小时。健全各航空单位和通航企业的资源共享机制；建立通用航空应急征用机制。研发应急救援航空调度信息平台，编制全市直升机起降点“一张图、一张网”，嵌入本市“一网统管”信息系统。

（六）增强应急救援联动能力

1.做实街镇即时处置能力。整合街镇应急处置力量和资源，建立全天候综合响应和处置队伍，提高突发事件即时处置能力，建立“第一响应人”制度，发挥基层灾害信息员在应急救援中的信息指引功能，做到一般突发事件“第一时间发现、第一时间处置、第一时间解决”，较大和重大突发事件“第一时间上报”；推进街镇信息管理平台建设，增强可视化实战指挥功能，提高街镇精细化、智能化、社会化、专业化应急联动水平；实现在最低层级、最早时间、以相对最小成本，先期快速处置突发事件。

2.增强区级应急联动处置能力。加强区城市运行管理和突发事件应急处置枢纽建设，整合区级各业务系统功能，打造智能权威的区级应急指挥平台。夯实各区应急指挥平台软硬件基础，组织、指导、协调、赋能各业务部门和街镇应急管理，实现对区域内重大风险的及时预警和高效处置。

3.提升市级应急联动处置能力。加强对一般突发事件处置的指导协调，提高对较大以上突发事件联动处置的组织协调能力和后续处置的协助能力。全方位提高及时反馈现场信息、事态发展和处置情况的信息报告能力和通信保障能力。

（七）提升应急协同救援能力

1.提高综专协同救援能力。推动综合性消防救援队伍在组织指挥、联动机制、专业训练和保障能力等方面的改革创新。优化行业性专业应急救援力量布局，补齐行业性专业救援队伍能力建设的短板，充分发挥行业性专业救援队伍在各类灾害事故处置中的专业作用。强化综专应急救援队伍协同实训，提高实战协同救援能力。

2.提升军地协同救援能力。健全军地工作会商、信息共享、联训联演工作制度，研究制定军地应急救援“任务清单”，完善解放军、武警部队和民兵参与抢险救灾的程序方法，建立联合搜救行动机制，发挥部队在大规模抢险救援任务中的突击队作用。建立军地联合应急保障机制，以物资器材、能源保障、紧急交通、医疗卫生、应急食品、基础设施等为重点，推动军地数据共享和资源公用,提升军地协同应急救援能力。

3.发展社会协同救援能力。建立社会救援力量日常协调、信息沟通和资源统筹机制。大力培育发展民间志愿者、公益救援力量、企业救援力量等社会救援力量，支持引导社会救援力量有序参与救灾工作。鼓励社会救援力量提高专业救援能力，加大物资储备、经费保障和专业救援技能培训等方面的支持力度。结合消防训练场地资源，联合建设应急救援训练基地。加大应急实训设施向社会应急力量开放共享力度。将社会应急力量参与防灾减灾和应急救援工作纳入政府购买服务范围。

4.推进长三角区域协同救援。建立长三角重大突发事件协同应急体系，强化跨区域救援协同。强化省际边界区域协同响应、应急救援力量增援调度、应急物资协调共用共享等机制，强化各类应急救援力量和应急救援基地建设统筹推进机制，推动实现应急力量、救援专家、应急装备和物资错位合作、优势互补。推进长三角应急救援航空体系等建设，强化航空、铁路、道路、水路等应急救援力量快速投送联动机制。

5.强化海上应急救援协调。建立完善海上综合应急救援协调机制，加强海上搜救、海上运输危险化学品应急处置、溢油处理、医疗应急救助、海上救助物资储备等建设，在应急管理部、交通运输部授权下，统一协调开展海上应急救援工作。

（八）强化综合统筹调配能力

1.综合调配应急救援力量。在市委、市政府的统一领导下，形成党委领导、政府负责、社会参与、协调联动、集中统一的应急救援力量统筹调配机制。在应急救援队伍共建共训基础上，依托应急综合管理信息平台，建立应急救援队伍数据库，提高应急救援力量综合调配能力。

2.统筹配置应急救援物资。建立健全全市上下统一的专业应急物资共享制度和信息共享机制，制定全市范围内应急物资储备规划，建强应急物资储备信息平台，提升储备效能。运用人工智能、物联网、大数据、区块链等先进技术，赋能专业应急物资调配，实现各类应急救援物资统筹调拨、统一使用。完善“市－区－街镇”纵向衔接、横向支撑、功能互补的三级救灾物资储备体系，指导街（镇）、村居做好应急物资储备。

3.加强自救物资社会储备。探索社会储备纳入全市应急物资保障体系，提高政、社、企有机互动调配能力。提高家庭生活应急物资储备和家居安全工具使用意识，引导鼓励家庭储备防灾应急包、个人应急防护用品、生活必需品；建立集中生产调度机制和运输投送绿色通道，确保应急生活物资保障有序。

4.构建无缝应急物流体系。立足“海、陆、空”综合交通运输体系，加快构建统一指挥、快速响应、协同联动、安全可靠、平急结合的应急物资运输保障体系，全面提升物资运输保障能力。构建应急物流服务平台，统筹发挥电商、物流企业的作用，建立24小时全天候物流保障制度，提高应急物资调拨及时响应、快速运输能力，解决应急物资运输“最后一公里”问题。

（九）夯实应急通信保障能力

1.提高现场通信保障能力。构建后方指挥场所与事故现场全数据传输链路，实现指挥决策者第一时间了解现场动态，提升远程协同会商决策能力。提高应急通信装备的集成化、轻便性和网络的抗毁性、扩展性，加强公网瘫痪、信号无覆盖等情况下的应急通信保障，促进多种通信手段的整合应用。

2.贯通专网通信保障系统。贯通本市应急管理、公安、消防等专业信息获取渠道和基层信息员情报渠道，构建专项信息网链，组织、调度专用应急通信网、各种机动应急通信装备，促进专项应急通信保障力量建设。探索应用5G等专项通信技术，满足应急状态下海量数据传输、高宽带视频传输和无线应急通信等业务需要。

3.完善电子政务通信系统。完善市区两级电子政务云，促进应急管理信息化硬件改造，形成贯通全市的灾害事故应急指挥网络。建立全域应急通信网络，支持基层配置应急通信终端。建立跨部门、多手段、多路由、有线和无线相结合的反应快速、灵活机动、稳定可靠的应急通信系统。拓展政务微信应用，推动跨部门、跨区域、跨层级应急处置信息流转。

4.提高应急数据治理能力。系统推进“智慧应急”建设，建立符合数字化转型的应急数据治理体系，完善监督管理、监测预警、指挥救援、灾情管理、政务管理和社会动员等功能，推动应急管理领域数字化转型赋能。整合接入公安、住建、交通、水务、电力、燃气等单位和各专题应用，深化联勤联动。及时收集、掌握视频监控信息等系统数据，提高数据综合集成、分析处理能力，准确、及时、全面地为应急处置指挥决策提供文字、音像等数据支撑。

四、保障措施

（一）做好实施衔接

各部门、各区在实施其他规划过程中，要结合本规划的部署和要求，加强与本规划有关内容的衔接，确保本规划任务目标与其它规划任务目标协同推进、互为支撑。

（二）加强组织领导

各级政府和有关部门要高度重视，切实加强本规划实施的组织领导，履行各自责任，研究制定推进实施的工作方案，细化事权和职责划分，完善相应配套的政策措施，明确任务要求和时间节点，为本规划实施提供有力组织保障。

（三）加大经费保障

完善政府投入，建立分级分类负责的应急救援资金投入保障机制，加强对应急救援项目资金的统筹管理和监督，提高资金使用保障效益。

（四）强化监督评估

市应急局统筹协调本规划的实施和跟踪评估工作，分解落实规划目标和任务，明确部门职责，强化规划实施情况的跟踪分析和监督检查，建立规划实施管理、监测和评估制度。各部门、各区按照职责分工加强对本规划相关内容落实情况的监督检查和评估。