1 总则

1.1 目的依据

为指导街镇、居村等单位和基层组织建立健全突发事件应急预案（以下简称应急预案），推动提升应急预案质量，依据《中华人民共和国突发事件应对法》《中共上海市委上海市人民政府关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》《关于进一步加强党建引领基层治理的若干措施》《上海市突发事件应急预案管理实施办法》和应急管理部《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》《村（社区）突发事件应急预案编制参考》等，制定本编制参考，供编制应急预案借鉴。

1.2 适用范围

本参考适用于上海市行政区域内街镇、居村等单位和基层组织（以下简称基层）突发事件应急预案编制工作。

区级应急管理单元等单位可参照编制本区域突发事件应急预案。

本参考所称编制，包括应急预案及其附件的编制和修订。

1.3 预案体系

基层应急预案体系可包括综合应急预案、专项应急预案、重要设施保护应急预案、重大活动应急预案和跨区域应急预案，以及相关支撑性文件等。可结合实际简化应急预案体系构成，将相关应急预案合并编制。

专项应急预案主要包括防台防汛、雨雪冰冻灾害、生产安全事故、火灾、食品安全事件、传染病疫情、人员密集场所突发事件和水、电、燃气事故，以及其他相关应急预案。

支撑性文件主要包括突发事件应急处置工作方案、应急工作手册及应急处置卡等。

2 编制原则

依法规范。编制程序、方法、框架要素和主要内容符合有关法律、法规、规章、标准及其他有关规定，符合上级政府应急管理相关制度规范。

简明实用。坚持“灵活、简明、实用”原则，立足基层先期处置特点，灵活设定体系、框架、要素、程序和措施，做到措施明确、任务到人。

上下衔接。符合上位应急预案要求，承接上级等有关应急预案赋予的职责任务，指导本区域相关单位应急预案的编制，衔接相关应急预案，体现系统性。

3 编制程序

3.1 成立编制工作组

成立由主要负责人牵头的应急预案编制工作小组，明确工作职责和任务分工，制定工作计划，组织开展应急预案编制工作。工作小组可邀请有现场处置或应急预案管理经验的人员参加或指导。

3.2 前期工作

（1）收集必要资料。①本区域面临的突发事件风险及水、电、气、通信等重要基础设施、重点人群等信息；②所在区域与突发事件应对相关的地理环境及气象、交通等资料；③应急组织体系、职责任务和联络清单；④可用的应急救援队伍、专家、物资装备、医疗资源、交通运输、避难场所和通过改造可以利用的应急资源状况；⑤上级政府（单位）应急预案及有关法律法规、政策文件规定中关于基层预警响应、指挥处置、应急保障等相关事项。

（2）识别主要风险。结合实际组织开展安全风险评估和应急资源调查，识别本区域主要突发事件风险及可能造成的危害程度和影响范围等，确定风险等级，提出针对性风险管控和应急处置建议，制定风险管控清单。

（3）调查应急资源。依据风险分析结果和应急工作需要，对本区域应急资源状况进行调查，制定应急资源清单，包括具有应急救援能力的单位、队伍、专家、志愿者，及应急物资装备、交通运输工具、避难场所等。必要时，可以开展应急能力评估，并了解毗邻区域相关应急资源。

（4）分析典型案例。整理基层参加突发事件处置的相关案例，分析相关领域的典型案例。必要时可构建突发事件情景，梳理应对流程、职责任务和措施。

（5）情景构建。运用情景构建方法，科学假定未来一段时间内可能发生的突发事件（灾害链），模拟分析事件演化过程和后果，提出应急处置与救援任务，评估现有应急能力并提出改进措施。主要环节包括：①情景模拟，通常依据风险评估结果、历史案例资料、情报信息、专家经验与推理等，描述突发事件（灾害链）发生的可能性和具体方式、发展过程等。②情景分析，分析突发事件（灾害链）的演化规律、情景表现及可能的后果，包括可能引发的生命与财产损失、次生和衍生灾害、服务中断、环境和长期健康影响等；③任务梳理，划分情景响应阶段，综合考虑重要性与紧急性，列出应急处置与救援任务及相应目标能力清单；④能力评估，根据目标能力清单评估现有应急能力，提出短期和长期改进措施，提升应急准备能力。

3.3 编写应急预案

按照突发事件应急预案类型、层级和功能定位，研究编写应急预案文本及配套附件等内容，形成征求意见稿，撰写应急预案编制说明。

3.4 征求意见

根据需要征求上级相关部门（单位）、所属单位、有关专家或有应急处置经验人员，以及本区域有关企事业单位、村（居）民代表、有关救援队伍等的意见建议，组织修改完善并形成报审稿，同时整理编制意见征询采纳清单（参考附件1）。对未予采纳或部分采纳的意见建议，应当提供充分且适当的理由，原则上应与提交意见建议的单位或个人协商一致。

3.5 桌面推演

可采取桌面演练等形式对应急预案进行检验完善。桌面演练通常由导调人员发出信息指令，参演单位和人员以回答问题或模拟推演等形式，完成应急处置决策和任务。参演单位和人员一般包括应急预案中涉及的有关单位、基层组织和应急队伍相关人员。

3.5.1 注入信息

导调人员通过多媒体文件、沙盘、消息单等多种形式向参演单位和人员展示应急演练场景，发布突发事件发生发展信息。

3.5.2 提出问题

导调人员根据演练场景发布应急决策处置任务，适时提出一个或多个问题。

3.5.3 分析决策

根据应急决策处置任务或问题，参演单位和人员按照各自角色和职责分工开展分组讨论，确定决策意见及具体处置行动。

3.5.4 表达结果

各组代表按要求提交或口头阐述本组的分析决策结果，或者通过模拟操作与动作展示应急处置行动。

3.5.5 讲解评估

导调人员根据演练场景和科目完成情况进行简要讲解评估，全部完成后宣布应急结束。

3.6 审议发布

应急预案报审稿按规定程序经审议后发布。应急预案审议内容主要包括合规性、完整性、适用性、操作性和衔接性等方面，可从以下7个方面进行：

①应急预案是否符合有关法律、法规、规章和标准等规定；

②是否与有关应急预案有效衔接并符合上位应急预案要求；

③框架结构是否清晰合理，主体内容是否完备；

④是否覆盖或适用于本区域主要突发事件风险和应急处置相关保障；

⑤组织指挥体系与责任分工是否合理明确，信息报告、应急处置联动等工作机制是否符合实际，应对措施是否具体简明、实用可行、科学安全；

⑥有关方面意见是否一致；

⑦其他有关内容。

4 应急预案编制要点

基层应急预案是为应对本区域各类突发事件而制定的工作安排，重点规范应急准备和响应处置行动，侧重明确突发事件的预警信息传播、组织即时处置和自救互救、信息收集报告、处置力量、现场管控、人员疏散与安置等内容，体现先期处置特点，并充分考虑与相关应急预案的协调衔接。具体章节设置可以参考以下内容，也可结合实际调整章节设置，或简化编制为应急处置工作方案、现场处置方案、操作手册、应急处置卡等。

4.1 总则

总则部分主要明确目的依据、适用范围、工作原则等内容。

4.1.1 目的依据

按照政策文件层级顺序，分类列出应急预案编制所依据的法律、法规、规章、标准、规范性文件及应急预案等。特别注意引用文件应当处于有效期内。正文中若涉及相关具体规定的，原则上应引用原文。

4.1.2 适用范围

必须明确本预案适用的空间、行业及所应对的突发事件类别等具体范围；可对前款特定词语（如生产安全事故、人员密集场所等）给出定义解释，要求无歧义、无遗漏；必要时，补充说明与所涉及的上位预案、同级相关预案的衔接、适用关系。

4.1.3 工作原则

明确应急工作的原则，内容简明扼要、明确具体，体现出本区域的应急管理工作特点。

4.2 组织体系

4.2.1 领导机构

明确突发事件应急管理领导机构（如应急领导小组、应急指挥部等）及其办公室等工作机构的组成、职责、负责人等。

4.2.2 工作机构

明确应急管理工作机构组成及主要职责。工作机构应当列举应急预案正文及附件涉及的各类应急工作责任主体，可以包括：承担应急管理或救援职责的部门、单位（企业）和上级应急管理、消防救援、公安、卫生健康等部门派驻机构、有关专业机构、应急救援队伍等。

4.2.3 应急工作组

明确应急工作组设置、成员单位、职责分工和负责（联系）人。可根据突发事件类型和现场应急处置工作需要，设置上下衔接、灵活高效的应急工作组，承担综合协调、抢险救灾、维稳保障、医疗救护、信息发布、后勤保障等职能任务和上级指挥机构交办的其他工作任务。

4.3 风险监测与预警

4.3.1 风险分析

简述本区域面临的主要风险。

4.3.2 监测

明确风险监测职责和信息上报任务、各类风险管控、消除措施和责任人。

充分利用城市运行管理体系“三级平台、五级应用”框架，明确基层突发事件的监测监控职责、方式、内容，以及获取突发事件预警信息的主要途径，健全突发事件早期发现机制。

明确本区域内化工企业、危险品仓库、大型综合体、学校、养老机构等重点防护部位监测职责任务。

4.3.3 预警

（1）明确值班备勤制度，及时接收上级有关部门发布的预警和警报信息；明确预警信息报告、预警叫应机制，明确预警信息来源，传播手段渠道、信息载体，以及针对村（居）民、承担特定职责任务的人员、弱势人群和学校、养老院、医院等特殊场所等的传递措施、责任人和工作要求。

（2）明确预警响应机制，包括预警等级及相应预警响应措施和应急准备工作。以下预警响应措施可供参考：①有关单位负责人、应急工作组人员、应急救援队伍等在岗备班，进入待命状态；②检查现有物资、装备的有效性，有需要的做到定向前置；③通过广播、喇叭、版报、公告栏、无线通信、网络等，广泛宣传预防、避险、自救、互救、减灾等常识；④依法关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；⑤明确转移路线、转移地点、转移方式、转移工作负责人和联络人，及时组织人员转移、疏散、撤离，并予以妥善安置；⑥加强对预判受影响区域内的加油（气）站、学校、幼儿园、医院、养老院、地下空间等重点场所、重要部位和重要基础设施的安全巡查；⑦加强对空巢（独居）老人、困境儿童、行动不便人员、孕产妇、重大病患者和困难群众等重点人群帮扶救助。

（3）明确预警解除要求，根据上级部门发布的预警解除信息，及时通知受影响的相关区域和人员，解除已经采取的有关措施。

4.4 应急处置

4.4.1 信息报告

（1）明确问题早期发现机制，各单位、村（居）民发现突发事件及苗头性信息后，应当第一时间通过应急值守电话报告情况，情况紧急时直接拨打119、110、120等报警和急救电话。明确指挥长（或值班员）和网格员、社区工作者、灾害信息员、气象信息员、护林员、协管员等承担特定应急职责任务人员的信息收集、报告等职责任务，及具体流程、渠道方式和要求等。

（2）明确信息上报机制，向上级党委和政府（街道办事处）、应急指挥机构，以及主管部门（单位）报告信息的流程、渠道方式、内容、时限和责任人，以及上级部门及有关单位联络方式、报警电话；明确口头和书面报告的形式，以及必要的模板格式和内容要素（可作为附件）；主动核实续报人员伤亡或被困及其他重要情况；必要时，通报可能受影响的有关区域和单位。

（3）明确信息报告的初报、续报、终报等内容要求。突发事件信息通常包含：发生时间、地点、人员伤亡或被困、财产损失等情况、影响范围、处置措施、请示支援事项等。

明确协助有关部门对外发布相关信息的要求。

4.4.2 应急响应

明确应急响应的程序、启动主体、启动形式与条件等要求，绘制应急处置流程图。对预案应急响应是否分级、如何分级、如何界定分级响应措施等，根据本区域实际情况确定。对于明确分级响应的，可综合考虑突发事件造成的损失大小、处置难度、影响范围、调用资源力量、舆情等情况。

明确赶赴现场组织处置的街镇、居村责任人，应急救援队伍及相关单位负责人。明确社会单位参与处置时的组织程序。

4.4.3 应急处置措施

按照基层职能范围、区域实际和先期处置特点要求，明确现场处置具体措施及责任人，一般包括即时处置、现场指挥、警戒疏散、转移安置、抢险救援、人员救治、物资保障、宣传引导等内容。

即时处置。明确事发单位、物业单位等即时处置措施。

警戒疏散。明确警戒范围、疏散区域以及疏散负责人、组织者和有关资源，确定紧急集合点、疏散路线和疏散方式。抢险救援。明确可调用的基层应急救援队伍组成和必要分组，开展排除险情、防止次生衍生事件等先期处置任务。

转移安置。涉及转移安置任务的，可明确组织实施人员转移安置的责任主体和负责人、被转移安置人员、应急避难（临时转移安置）场所及转移方式、条件、路线等关键要素，必要时可进一步明确避难场所负责人、所需车辆及驾驶员和被转移安置人员的基本生活需求及医疗需求，明确被转移安置人员信息统计和人员心理安抚、疏导等工作要求。

抢险救援。在确保安全的条件下，组织群众开展自救互救，协助到场救援队伍开展人员搜救、灾情应急处置；筹集或申请上级帮助解决食品、饮用水等基本生活物资。

人员救治。对转移到安全地带的伤员进行初步检查，监护及救治，并向医疗急救机构告知伤者基本情况，争取救治时间，适时开展心理安抚和疏导工作。

物资保障。筹集或申请上级帮助解决食品、饮用水、衣被、住宿等基本生活物资，确保受灾人员得到妥善安置。

宣传引导。做好现场舆情收集、灾情统计、宣传引导及安抚工作。

4.4.4 分灾种即时处置要点

针对本区域面临的高发频发的主要风险，在开展上述应急响应的基础上，可进一步明确若干突出种类突发事件即时处置的责任主体、响应程序和措施等处置要点，对于危害严重、影响范围大的灾种事件，也可单独编制专项应急预案或工作方案。

以下类别突发事件即时处置要点示例供参考：

（1）防汛应急处置要点。明确洪涝、台风等灾害有关责任主体的响应程序和采取的应急处置措施。主要包括：开展风险巡查、组织避险转移、清除窨井盖上的堵塞物、对受灾村（居）民进行安置、配合抢险救灾工作、配合维护现场治安等。

（2）火灾应急处置要点。明确火灾发生后有关责任主体的响应程序和采取的应急处置措施。主要包括：第一时间拨打119报警电话、疏散群众撤离火灾现场、拉警戒线、保障自身安全前提下组织初期灭火行动、引导消防救援队伍抵达预定位置，疏导周边道路交通，帮助引导消防水源等。

（3）水电气事故应急处置要点。明确水电气事故发生后有关责任主体的响应程序和采取的应急处置措施。主要包括：通知有关行业部门或运营管理单位、疏散转移相关人员、将事故通报受影响的本区域村（居）民、配合相关部门或企业实施抢修工作、配合上级政府和部门发放救灾物资、做好群众安抚工作等。

（4）传染病疫情应急处置要点。明确突发传染病疫情发生后有关责任主体的响应程序和采取的应急处置措施。主要包括：配合上级政府和有关部门进行隔离封控、做好安抚工作、做好公共场所消毒、做好本区域的摸排登记工作、为村（居）民协助提供必要的基本生活基本保障等。

4.4.5 联动支援与保障

明确与毗邻区域、有关应急救援队伍、企事业单位以及上级应急指挥机构或部门之间的应急联动机制。明确上级部门及专业应急救援队伍到场后的协同处置和保障措施。明确上级应急指挥机构到达现场后，现场负责人及时汇报现场情况，移交现场指挥权，协助做好相应保障工作。

4.4.6 应急结束

明确应急结束或响应终止的条件和程序，包括逐步停止有关应急处置措施，有序撤离应急队伍和工作人员等内容。

4.5 后期处置

4.5.1 善后处置

明确现场应急处置工作结束后需要开展的善后处置工作。以下内容供参考：①配合上级主管部门制定针对受灾村（居）民的救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作方案；②对参与应急处置人员按规定落实补助措施，对在应急处置中受伤或牺牲的人员积极协调落实有关优抚待遇；③开展疫病防治、环境污染消除等相关工作；④按照上级要求明确恢复重建的工作要求，配合上级部门尽快恢复生产生活秩序。

4.5.2 评估总结

明确配合上级部门开展突发事件调查评估的工作内容，组织参与应急处置工作的所属机构、有关部门（单位）及派出机构等人员，总结评估应急处置工作，提出改进意见，完善应急预案。

4.6 应急保障

4.6.1 通信保障

明确可提供应急通信保障的相关单位及人员通信联系方式和方法。有条件的可充分利用相关信息通信系统和技术通信设备。

4.6.2 队伍保障

明确本区域基层应急救援队伍。可以包括本区域基层警务人员、医务人员、消防救援队员、护林员、协管员、民兵、预备役人员、企事业单位应急队伍和志愿者等。一般可列出基层应急救援队伍的驻地、人数、负责人、联系人及联系方式、救援类型与专长、应急救援物资与装备等。

明确可协调支援的消防救援队伍、专业应急救援队伍、社会应急力量等，可列出联系人、联系方式、救援类型与专长等。明确可支持或参加应急响应的专家或有特定技术专长的人员，可列出姓名、专业特长、联系方式等。

4.6.3 物资保障

明确应急物资和装备的类型（包括食品、饮用水、基本生活用品、医疗器械、药品、防护用品、应急通信设备、应急照明设备、应急处置物资等）、数量、性能、储备方式（实物储备、协议储备等）、存放位置，管理及保养、调配及使用、更新与维护等责任主体、责任人及其联系方式等内容。

4.6.4 场所保障

坚持平灾结合，充分利用就近公共服务空间，明确搭建现场指挥部和开设应急避难（临时转移安置）场所的保障措施，明确场所业主单位的职责。明确医院、学校、养老机构等重点场所及其应急保障措施要求。

4.6.5 社会动员

明确构建多方参与的社会动员响应体系。统筹街镇、居村，驻地企业、医院等资源力量；调度机关、企事业单位下派党员干部、到社区报到党员、社区骨干等就地转化为应急处置工作力量；推动快递员、外卖送餐员和突发事件应对工作中表现突出的楼长、团长、能人、达人有序参与社区应急工作；组织指导市民群众开展应急避险和自救互救；根据需要动员和组织慈善机构、社会组织和志愿者等社会力量有序参与突发事件应急处置和救援。

根据实际需要，可以简化本章节设置，将应急处置过程中的保障措施等内容调整至“应急处置”等章节中，将应急队伍、物资装备、避难场所等具体内容可以清单或列表方式并入附件中。